理論動態丨保障性租賃住房:政策演變、意義和挑戰

2021-12-01T06:21:22+00:00

澎湃新聞編輯 李旭 輯錄2021年11月23日,上海市人民政府公布《關於加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》。這份意見已於2021年12月1日起實施,有效期至2026年11月30日。

澎湃新聞編輯 李旭 輯錄

2021年11月23日,上海市人民政府公布《關於加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》。這份意見已於2021年12月1日起實施,有效期至2026年11月30日。

其中明確,統籌考慮人口、產業、土地和重點發展區域,發揮政府引導和市場機製作用,深挖潛力,推動多主體投資、多渠道供給保障性租賃住房。將公租房、單位租賃房、享受政策支持的各類租賃住房中符合條件的房源,統一納入保障性租賃住房管理。

據上海市副市長湯志平當日介紹,《實施意見》聚焦新市民、青年人租賃需求的堵點、痛點和難點,精準設計了上海市保障性租賃住房基礎制度。其特點有四。

一是准入廣覆蓋。申請對象不限戶籍、不設收入線,基本准入條件是在上海市合法就業且住房困難。二是租期更穩定。租賃合同期限原則上不少於1年、不超過3年,鼓勵出租單位與承租人簽訂2年、3年期的租賃合同。三是租金可負擔。面向社會供應的項目,初次定價在同地段、同品質市場租賃住房租金的九折以下,後續調價時,年漲幅最高不超過5%。四是戶型小而美,以建築面積不超過70平方米的小戶型為主。

湯志平副市長同日宣布,到「十四五」末(2025年),上海將累計建設籌措保障性租賃住房60萬套(間)以上,其中40萬套(間)左右形成供應,可較大程度緩解新市民、青年人的住房困難。

這之前,已有深圳、廣州、廈門、成都、武漢、杭州、蘇州、南京、合肥、天津等城市公布了加快發展本地保障性租賃住房的實施意見或徵求意見稿。

今年3月,國務院政府工作報告提出,要切實增加保障性租賃住房供給,降低租賃住房稅費負擔,盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。7月初,國務院公布《關於加快發展保障性租賃住房的意見》。10月,住建部召開發展保障性租賃住房工作現場會,進一步明確,保障性租賃住房主要面向無房新市民、青年人,不設收入線門檻。

不難理解,上海及其他各大城市近期出台的加快發展本地保障性租賃住房的舉措,是對中央要求的堅定落實。

那麼,什麼是保障性租賃住房,發展保障性租賃住房意義何在,這項制度的推行目前還面臨哪些主要難點和障礙?

保障性租賃住房政策的由來

新中國的住房制度經歷了實物分配、市場化改革和保障性建設三個階段。

1978年以前的住房實物分配製度是計劃經濟條件下的住房完全福利化階段。1998年開始實施的住房制度商品化、市場化和貨幣化改革主要是發揮市場機制配置住房,但住房保障有所弱化。2007年以來,我國進入大力發展保障性住房階段,住房保障制度建設思路由「居者有其屋」向「住有所居」轉變,由以「經濟適用住房」為核心的出售型住房保障制度向以「公共租賃住房」為核心的出租型住房保障制度轉變。

目前,我國的出售型保障住房包括經濟適用房、限價房和共有產權房,出租型保障住房包括廉租房和公共租賃住房。以下介紹出租型保障住房相關政策的演變。

廉租住房是最早的出租型保障房。1998年7月,國務院發布的《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》要求停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化,建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。其中提到,對不同收入家庭實行不同的住房供應政策:最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;高收入家庭購買、租賃市場價商品住房。

1999年4 月,住建部出台的《城鎮廉租住房管理辦法》明確了廉租住房的目的、定義、來源、定價、開發建設、申請審批等細節。2003年12月,住建部、財政部等部委在該《辦法》基礎上修訂出台《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》,對廉租住房的保障對象、准入條件、房源、資金和審核等做出了更加規範的要求。

2007年以來,很多城市房價上漲過快,導致中低收入者以及新市民無力買房和租房,但當時的住房保障體系尚未出台中低收入者的租賃保障制度。

2010年6月,住建部等七部委發布的《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》確定了公共租賃住房在我國住房保障制度中的地位。2011年9月,國務院辦公廳發布《關於保障性安居工程建設和管理的指導意見》,要求大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設,公共租賃住房進入快速發展階段。

2013 年12月,住建部、財政部和發改委聯合發布《關於公共租賃住房和廉租住房並軌運行的通知》,要求從2014年起,各地公共租賃住房和廉租住房並軌運行,並軌後統稱為公共租賃住房,統一輪候配租,房源統一按公共租賃住房分配和管理。

2015年12月,中央政治局會議提出,推進以「滿足新市民」為出發點的住房制度改革。

2016年6月,國務院辦公廳印發的《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》要求,以建立購租並舉的住房制度為主要方向,健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。

2016年12月召開的中央經濟工作會議首次明確,要堅持「房子是用來住的、不是用來炒的」(「房住不炒」)的定位。2017年10月,堅持「房住不炒」定位被寫入十九大報告,並成為至今指導我國房地產市場發展的核心理念。十九大報告還要求,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度,讓全體人民住有所居。

2020年10月,十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確要求「擴大保障性租賃住房供給」。這是「保障性租賃住房」這一概念首度提出。當年12月召開的中央經濟工作會議再度強調,堅持「房主不炒」定位,高度重視保障性租賃住房建設。

2021年3月,擴大保障性租賃住房供給作為一項重點工作被列入「十四五」規劃和2035年遠景目標綱要。6月18日召開的國務院常務會議確定了加快發展保障性租賃住房的政策。7月初,《關於加快發展保障性租賃住房的意見》公布,為發展保障性租賃住房提供了基礎制度和支持政策。

簡言之,保障性租賃住房,與公租房、共有產權房等一起構成了新時期我國的住房保障體系,旨在解決因不符合中低收入家庭標準而不能申請公租房,同時又無力購買共有產權房或商品房的特定人群(即新市民、年輕人)的住房問題。

大力發展保障性租賃住房的意義

那麼,我國發展保障性租賃住房的意義在哪裡?對此,住建部副部長倪虹在今年發表的一篇文章中給出六個方面的政策性解釋。

第一,有利於推進以人為核心的新型城鎮化。2020年,我國常住人口城鎮化率達63.89%,已進入城鎮化較快發展的中後期,流動人口達3.76 億,人口向經濟發達地區和城市群集聚趨勢明顯,其中大量是新市民、青年人。加快發展小戶型、低租金、有利於職住平衡的保障性租賃住房,幫助新市民、青年人等群體緩解階段性住房困難,為他們在城市安居樂業提供基本住房保障,將有力促進「十四五」時期新型城鎮化更高質量發展。

第二,有利於推動建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度。保障性租賃住房由政府給予政策支持,充分發揮市場機製作用,引導多主體投資、多渠道供給。農村集體經濟組織、企事業單位、園區企業、住房租賃企業、房地產開發企業等主體均可以參與發展,集體經營性建設用地、企事業單位自有閒置土地、產業園區配套用地、存量閒置房屋、新供應國有建設用地等均可以加以利用,改變了政府作為居住用地唯一供應者、房地產開發商作為住房唯一供應者的情況。

第三,有利於完善住房保障體系。多年來,住房保障工作主要依靠政府投入,重點保障的是城鎮戶籍住房困難家庭,對新市民、青年人保障力度有限。保障性租賃住房的提出,進一步強化了對新市民、青年人等群體的住房保障,拓展了住房保障供給主體和渠道。在此基礎上,可以加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系,促進住房保障對象從以戶籍家庭為主轉向覆蓋城鎮常住人口,住房保障方式從以政府投入為主轉向政府政策支持、吸引社會力量投入為主。

第四,有利於緩解住房租賃市場結構性供給不足。目前,住房租賃市場總體上結構性供給不足,大戶型住房供大於求,小戶型住房供不應求,缺少位於中心城區或交通便捷地區、適應新市民承受能力的小戶型、低租金租賃住房。加快發展保障性租賃住房,能夠切實增加小戶型(含宿舍型)、低租金房源供給,優化租賃住房供應結構,也有利於穩定市場租金,促進住房租賃市場健康發展。

第五,有利於培育和發展住房租賃企業。發展保障性租賃住房需充分發揮市場機製作用,引導多主體投資、多渠道供給,支持專業化規模化住房租賃企業建設和運營管理保障性租賃住房。政府提供的土地、財稅、金融等政策支持,能夠降低保障性租賃住房建設和運營成本,幫助租賃企業形成資金平衡、略有盈利的可持續商業運作模式。同時,審批制度改革措施以及一系列管理制度的出台,也有利於幫助住房租賃企業解決審批等方面的難題。

第六,有利於促進房地產市場平穩健康發展。擴大保障性租賃住房供給,能夠不斷優化城市住房供應結構,為新市民、青年人等群體通過租賃方式解決住房困難問題提供渠道;能夠穩定市場預期,合理釋放購房需求,緩解房價上漲壓力,為房地產市場平穩健康發展提供有力支撐。同時,保障性租賃住房由政府提供土地、財稅、金融等政策支持,能夠調動起房地產開發企業轉型升級發展保障性租賃住房的積極性,同時引導金融機構將資金用於支持發展保障性租賃住房。

發展保障性租賃住房面臨的難題和挑戰

毋庸諱言,保障性租賃住房要有大的發展,還面臨一些棘手難題。

住建部政策研究中心副研究員金浩然認為,除了《關於加快發展保障性租賃住房的意見》中提到的土地價款補繳、稅費負擔、水電氣價格等難題之外,推進保障性租賃住房發展面臨的其他共性難點還包括以下四點。

首先,資金平衡壓力大。國內發展住房租賃普遍面臨土地成本高、融資成本高、稅率高、租金回報率低和回報周期長的難題。相較於市場化租賃房,保障性租賃住房可以在土地、融資和稅費等方面降低成本,但要面對租金低於市場價的要求,參與主體面臨短期內難以實現資金平衡的壓力。

其次,融資難和融資貴。保障性租賃住房建設前期投入大,房地產企業、集體經濟組織和園區等參與方自有資金有限,需要引入長周期、低成本的資金。目前普遍面臨融資難、融資貴的問題。《意見》提出要加大對保障性租賃住房建設運營的信貸支持力度,但還需要進一步加強落實。

第三,政策支持力度難以把握。目前國內租賃住房的租售比普遍偏低,政府給予政策支持是引導多主體投資、提高社會資本參與積極性的重要基礎,但也意味著直接提供資金支持或放棄一部分財政收入,這本質上是一種由社會成員出資、政府代為操作的公益行為,必須確保資源使用的公平性。

第四,保障對象難以劃定。目前保障性租賃住房保障範圍相對模糊,「符合條件」、「新 市民」、「青年人」都是相對概念,並無統一定義。合理的保障範圍既要堅持「保基本」,又要充分考慮不同渠道特徵、分類設定準入門檻,更增加了確定保障範圍的難度。

浙江大學公共管理學院教授譚榮指出,保障性租賃住房還面臨用地指標緊缺的挑戰,也就是說,在現有激勵機制下,地方政府一般不願意將緊缺的新增建設用地指標用於保障性租賃住房建設。此外,雖然保障性租賃住房沒有明顯的負外部性(如污染),但這類住房在空間布局上仍會面臨一定程度的「鄰避」現象,即:保障性租賃住房會因經濟功能弱而在用地方面與其他類型用地出現一定的相鄰衝突,從而在選址上受到排擠,一般只能向主城區以外區域布局。

發展道路上從來不少難題和挑戰。我國已完成消除絕對貧困這一艱巨任務,人民對美好生活的嚮往比以往任何時候都來得更加強烈。下一步,讓生活在城市地區的數億流動人口和下層民眾能有尊嚴且幸福地棲居,安享發展紅利,是擺在中央和地方各級政府面前的艱巨任務。發展保障性租賃住房,路線圖已經繪就,只待傾力落實。

參考資料(只列學報來源):

況偉大:《中國保障性租賃房政策含義及其影響》,《人民論壇》2021年9月(中)

張輝:《保障性租賃房政策對青年新市民群體的影響》,《人民論壇》2021年9月(中)

倪虹:《以發展保障性租賃住房為突破口破解大城市住房突出問題》,《行政管理改革》2021年第9期

金浩然 :《保障性租賃住房的定位、基礎、難點和建議》,《團結》2021年第5期

譚榮:《為保障性租賃住房做好土地政策支撐》,《中國土地》2021年第9期

責任編輯:田春玲 圖片編輯:張同澤

校對:丁曉

關鍵字:

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