澎湃新聞特約撰稿 劉琳
5月12日至13日，美國與東協國家領導人在華盛頓舉行面對面峰會。東協10國中有8個國家的國家元首或政府首腦出席會議，菲律賓由於杜特爾特總統即將卸任派外長洛欽與會，緬甸則因美方只願邀請緬非政治代表參會而拒絕出席。
美國和東協舉行海上聯合演習。
這是繼歐巴馬政府2016年在安納伯格莊園舉行美國-東協特別峰會之後，第二次在美國本土與東協舉行峰會，其背後動機及其相關成果，值得關注。
美國提議召開峰會有何考慮
美國在2021年底就提出與東協領導人舉行特別峰會的想法，原本會期定在今年3月28日至29日，但由於部分東協成員國領導人無法與會，以及烏克蘭危機加深，峰會被推遲到5月。美國在俄烏衝突持續，國際秩序正經歷自冷戰結束以來最為劇烈動盪期的情況下，堅持召開舉行美國-東協峰會，主要有以下考慮：
首先，彰顯美國不會因俄烏衝突而分散對印太和東南亞的關注。俄烏衝突的爆發使外界高度關注美國還能否確保對「優先戰區」——印太的持續戰略投入。特別是美國對東南亞的政策總是缺乏連貫性，且在其全球和地區戰略中處於從屬地位，所以儘管2021年下半年美國掀起對東南亞外交攻勢，但俄烏衝突後東協對美國能否延續對東南亞的重視心存疑慮。在這種情況下，美國召開與東協的峰會，是要重申其對東南亞的「持久承諾」，強調美國-東協合作的重要性。
同時，這也是展現其保持對印太關注的步驟之一。美國總統拜登5月底還將訪問日本、韓國，並將在日本出席美日印澳「四邊機制」（QUAD）線下峰會。正如美國國家安全委員會印太事務協調員坎貝爾所說，拜登將傳達重要信息，即儘管烏克蘭局勢緊迫，需要跨大西洋共同合作應對，但美國仍意識到21世紀印太地區是更為重大、根本的挑戰。
二是進一步將東協納入美國所謂「印太戰略」以聯手遏制圍堵中國。儘管美國提出要構建更為聯通、韌性、自由、開放的印太，但其針對中國的一面是顯而易見的。雖然受到俄烏衝突等問題的牽扯，美國仍視中國為最主要戰略對手。3月美國發布的《國防戰略事實清單》將中國在印太的挑戰作為首要挑戰。因此，如何加強與東協國家的聯盟或夥伴關係，將東協納入其「印太戰略」框架，完善應對中國的戰略鏈條，顯然也是美國召集此次與東協峰會的重要著眼點之一。
美國重視與東協關係有攪局南海的考慮，圖為美國瀕海戰鬥艦在南海活動。
基於東南亞地處印太中心的地緣戰略地位及部分國家與中國的南海爭端，東南亞對美國推進印太戰略的重要性不言而喻。通過提升與東南亞國家的關係，美國可以實現多重戰略目標，既加強在本地區的存在與影響力，又可借南海問題遏控中國，並以此為楔子分化中國與東協。但美國也意識到，東協與中國關係日益緊密，雙方已互為最大貿易夥伴，並在去年將戰略夥伴關係升級為全面戰略夥伴關係。在這種情況下，如果沒有東協的配合，美國推進「印太戰略」、圍堵中國的效果會大打折扣。正因為如此，今年2月出爐的美國新版「印太戰略報告」中多次提及東南亞和東協，並將「加強賦能和統一的東協」作為十點行動計劃之一。報告還提出，要探討QUAD與東協合作的機會。可見，拜登政府更為重視東協在「印太戰略」中的地位和作用。召開美國-東協峰會，正是這種路徑和思路的延續，折射出美國在當前複雜國際局勢下，極力拉攏東協，以聯手遏制中國的急迫心理。
三是為推進「印太經濟框架」尋求支持。經濟議程是此次美國與東協峰會的焦點之一。美國認為，中國在本地區強大的經濟影響力對其主導地位構成嚴峻挑戰，所以必須通過加強與地區經濟聯繫，彌補先前「印太戰略」經濟手段不足的短板。去年10月，美國提出「印太經濟框架」倡議，旨在填補退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）而留下的空白，對沖《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）生效所帶來的區域經濟合作機制結構性轉變，提升其在印太經濟影響力，全方位加強與中國的競爭。近期，美國不斷宣稱將很快啟動「印太經濟框架」，並計劃在5月敲定被邀請加入國家名單。美國希望利用峰會進一步加強與東協國家就「印太經濟框架」的協商，爭取東協的支持。
除此之外，在俄烏衝突持續延宕的背景下，美國希望東協對俄羅斯展現更強硬立場。此前，東協國家在俄烏衝突問題上總體表態謹慎，只有新加坡加入了對俄制裁，其他國家大多傾向中立，不願公開譴責俄羅斯。特別是，印尼是今年G20輪值主席國，美國及其西方盟友曾要求G20拒絕俄參會，但印尼基於大國平衡戰略及與俄羅斯的關係堅持邀請俄羅斯，美國會利用這一場合繼續對印尼施壓。柬埔寨、泰國作為今年東協輪值主席國和APEC主席國，面臨同樣的壓力。另外，在緬甸問題上，美國也試圖與東協加強磋商，推動東協在落實「五點共識」上採取更多實質性舉措。
美全方位加大對東協投入
今年恰逢美國與東協開啟對話關係45周年，美國有意通過峰會進一步提升與東協的夥伴關係。美方對此次會晤高度重視。峰會期間，總統拜登、副總統哈里斯、眾議長佩洛西、商務部長雷蒙多、貿易代表戴琦等均與東協各國領導人舉行了會談，美國工商界和各大企業高管也出席了相關活動。據坎貝爾在美國和平研究所的會議上透露，美國這樣做，是希望讓一些對美國不那麼熟悉的東協成員國領導人認識拜登及他的團隊，同時展示現在美國整個政府都會參與東協事務。
峰會討論的議題很廣泛，包括海上安全、新冠疫情及疫後經濟復甦、氣候變化、清潔能源轉型、可持續基礎設施等。美國與東協發表了聯合願景聲明和事實清單。
聯合聲明提到，承諾在11月舉行的美國-東協峰會上將美國與東協的戰略夥伴關係升級為有意義、實質性和互惠互利的全面戰略夥伴關係，期待早日完成必要的進程。這可以說達成了美國最主要的目標之一。屆時美國將成為繼中國、澳大利亞之後第三個與東協關係升級為全面戰略夥伴關係的國家。
從事實清單來看，美國將撥款1.5億美元，協助東協國家發展清潔能源、以及加強海事安全及衛生防疫工作，其中，拓展海上合作值得關注。美國將撥款6000萬美元將用於新的地區海事倡議，包括增派海岸警衛隊人員和艦艇到印太地區；協助東協國家打擊非法、未報告和不加管制的捕魚活動；派一名海岸警衛隊代表常駐美國駐東協使團；在東南亞和大洋洲地區部署一艘巡邏艇，開展安全合作並作為培訓平台；將美國退役的巡邏艇優先轉移給東南亞國家，協助這些國家提高海上執法能力等。
倡議涉及經濟、人文、安全、衛生等多個領域，其中不少是東協關切的問題，這顯示美國對東南亞的戰略更具全面性、針對性，美國將全方位、更為精準地加大對東協的投入，以恢復和拓展在東南亞的影響力。特別是對數字經濟、氣候變化、環境保護等領域擴大投入，旨在使美國在東協關注的新型合作領域占得先機。而在教育、人文方面加強與東協合作，則可以增強美國的軟實力，通過較少的投入獲得長期的收益。還值得關注的是，海上合作在會後的成果清單和聯合聲明中均作為單獨的一項提出來，而且在1.5億美元對東協資助中，投入海上合作的資金占了近一半，表明美方將此作為高度關注的重點領域。美國副總統哈里斯在與東協領導人會談時也強調了維護航行自由和國際法的重要性，隱含有針對南海、東海等問題的考慮。另外，關於海上合作的很多倡議涉及美國海岸警衛隊，預示著美國海警未來可能更多介入東南亞海上安全事務。
關於「印太經濟框架」，美方並未公布更多細節，在聯合聲明中也未提及，表明美國與東協在該問題上還存在分歧，預計只有新加坡和菲律賓會率先簽署或參與該框架的談判。但對這個問題東協還是很關注的。新加坡總理李顯龍敦促美國逐一邀請東協成員國加入，但他也提醒，這個框架必須具有包容性，並能為成員帶來實質利益，才能吸引更多國家參與。大多數東協國家對「印太經濟框架」存有疑慮，擔心該框架更多專注於制定較高的「環境和勞工標準」等規則問題，而不是開放市場，對發展中經濟體而言可能門檻太高。
美國與馬來西亞舉行軍事演習。
還值得一提的是，在峰會期間，東協外長們就緬甸局勢舉行了非正式會議。馬來西亞外長賽夫丁在會後告訴媒體，他在會上提議和民族團結政府接觸、加強東協緬甸問題特使的作用，並邀請聯合國緬甸問題特使諾琳·海澤出席東協相關會議。另外，美國副國務卿謝爾曼也會見了正在華盛頓的緬甸民族團結政府外交部長欣馬昂，並重申美國會繼續與東協和其他夥伴密切合作，向緬甸施壓，敦促以「公正和平的解決方案」化解緬甸內部危機。
東協對峰會的態度和反應
美國是東協最重要的出口目的地和投資來源國之一。在軍事上，東協仍需要美國在印太地區的存在。從這個角度來看，東協國家需要維護與美國的良好關係，但是，他們也非常重視中國這個最重要的貿易夥伴，不會在中美之間做出選擇。而且東協對美國「印太戰略」的看法比較複雜。面對美國積極拉攏，鑑於拜登政府面臨的內外現狀及東協自身利益考量，東協對此次峰會雖然表示滿意，但對美國-東協關係前景並不完全樂觀。
一是東協對美國「印太戰略」衝擊其主導的地區機制和中心地位的疑慮一直未消除。儘管美國一再表示將尊重東協中心地位，但東協對保持「中心作用」的訴求與美國在地區追求領導地位的結構性矛盾難以避免。美國強化同盟和夥伴關係，以QUAD、AUKUS為支柱在地區構建排他性小多邊機制等做法，事實上削弱了東協主導的地區安全架構。正因為如此，東協在其「印太展望」中強調不應建立新的機制，而要充分利用和完善現有地區機制的作用。
二是東協對美國能否兌現其承諾抱有懷疑。在經濟上，美國雖然為「印太經濟框架」勾勒了大致輪廓，但其具體內容和如何實施還很模糊。另外，美國畢竟受到俄烏衝突等問題的牽扯，對東南亞的關注能持續多久，以及達成的具體計劃能否順利落地，尚不確定。正如有美國學者指出，在專注於亞洲的需要與全球日益增加的優先事項之間，存在著「明顯緊張」。況且，即便在亞洲，美國還面臨東北亞朝鮮半島局勢趨於緊張等問題的困擾，也需要做出平衡。
三是東協對中美競爭的加劇更為擔憂。東協不得不從中美戰略競爭的背景考慮與拜登政府的關係。這次峰會雖然從參會國家到議題並無中國，但實際處處有中美競爭的隱藏議程。這恰恰是美國與東協關係最突出的影響因素之一，雙方很難在這個問題上取得共識。儘管東協國家歡迎美國增加與本地區的經濟和安全接觸，但並不希望在中美戰略競爭中「選邊站」。他們無法在經濟上承受與中國脫鉤的代價，也不願接受美國以意識形態將中美劃分陣營。
東協希望的是各大國都能關照其利益，向其提供經濟、科技等領域的幫助和支持，實現雙贏、多贏，而不是將本地區作為戰場。近年來，為應對中美戰略競爭給自身帶來的壓力，東南亞國家一方面竭力避免「選邊站」，另一方面尋求讓日本、印度、澳大利亞和其他域外大國參與進來，以在該地區建立一種力量平衡。東南亞國家還多次呼籲中美之間保持克制，達成戰略包容，在氣候變化、全球公共衛生和核不擴散領域等具有共同利益的問題上加強合作。因此，從這個角度來說，正如一位美國學者所言，美國關於這次峰會需要回答的一個最大問題是：拜登政府能否擺脫僅僅從與中俄戰略競爭的稜鏡來看待東南亞，這恐怕才是東協所需要的。
（作者系軍事科學院戰爭研究院研究員）
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