國家、民族和領土穩定：為什麼中國的主導權會對國際秩序更有利？
作者：RYAND.GRIFFITHS，雪城大學麥克斯韋公民與公共事務學院政治學系的副教授，研究重點是分離的動力以及對主權、國家制度和國際秩序的研究。
編譯：董黛（國政學人編譯員，中國人民大學國際關係學院研究生）
來源：Ryan D. Griffiths (2016) States, Nations, and Territorial Stability: Why Chinese Hegemony Would Be Better for International Order,Security Studies, 25:3, 519-545, DOI: 10.1080/09636412.2016.1195628
導讀
本文首先描述了自1945年以來存在的國際秩序，分析了領土完整和自決兩種規範的背景，討論了兩種規範與國際權力結構的關係，並強調它們對國際政治的影響。接著本文轉向過去的國際秩序，研究這些規範是如何發展的，並將國際秩序置於兩個不同的、往往相互競爭的規範傳統中：主權至上和自由主義，在這一部分，本文展示了過去的國際秩序是如何平衡這些規範傳統的，並具體說明了這些秩序在征服和國家誕生頻率方面的特點，以及主權國家數量的趨勢。接下來，本文展望未來，勾勒出一個由中國主導的國際秩序，研究了中國在這兩個規範方面的戰略利益和政治言論，並認為中國很可能傾向於領土完整而不是少數民族的自決權。然後，本文具體說明了當代國際秩序、過去的秩序和未來中國主導的潛在秩序之間的異同，認為中國的主導更有利於領土穩定。最後，本文對潛在的爭議和反駁進行了討論。
本文的行文邏輯清晰，結構完整，先分析了現存的國際秩序以及領土完整與民族自決原則之間的相互作用，然後對兩種規範進行了溯源，接著又將視角投入未來，探討了中國主導的國際秩序下兩種規範的關係及其優勢，並且回應了一些可能存在的質疑，對於國際秩序以及兩種規範之間的張力從今到古再向未來地進行了梳理和分析。但是這些質疑是否完全回應清楚了依然有待討論，中國是否能順利取得主導權並獲得大多數國家對於領土完整這一原則的支持並沒有得到論證，而美國是否純粹是因為支持民族自決多於支持領土完整而支持了科索沃也是一個有待討論的問題。
編譯
01
引言
2014年3月11日克里米亞宣布獨立使國際政治中一個關鍵的規範性矛盾成為焦點：主權國家維護其領土完整的權利與少數民族決定其政治命運的權利之間的衝突。儘管歐巴馬和許多其他西方領導人捍衛烏克蘭的主權，但普京卻通過援引自決原則和參考科索沃的先例來支持克里米亞獨立，因為美國曾以犧牲塞爾維亞的主權為代價支持科索沃獨立。雖然普京的真實動機和信念有待商榷，但他對西方虛偽性的巧妙強調是由於以下兩方面促成的：首先是主權和自由主義兩種規範傳統相互競爭所造成的灰色地帶，以及過去七十年美國試圖同時尊重這兩個規範的事實。儘管美國的意圖通常是好的，但它所創造的國際秩序試圖平衡主權和自由主義以及國家和民族之間的緊張關係的努力最終失敗了。本文認為，一個不同的大國，特別是中國，會對這些規範做出不同的解釋，並產生一個新的國際秩序。
一些學者預計，中國的崛起將類似於之前一些國家（如德意志帝國）的暴力崛起。《經濟學人》曾有些調侃地問道：「為什麼在中國之外很少有人支持其自稱的『和平崛起』理論？」其他人則預計，中國將選擇在國際秩序內崛起而不是推翻秩序。從整體上看，這些問題是現代最重要的辯論之一的內容：中國的崛起將如何影響國際秩序？
本文採用了一種新的方法，強調兩個相關的規範：領土完整和自決，前者提出了應維護政治邊界的原則，後者則維護了無國籍民族的自我管理權。自20世紀中期以來，這兩個規範都是國際生活的一個共同特徵，本文認為這兩種規範對征服的頻率、國家的誕生以及國際體系中的國家數量產生了影響。但關鍵的是，這兩種規範之間存在著一種緊張關係，於是現在的世界是一個兩者都重要的世界，但兩者都沒有得到充分鞏固。正是在這兩種規範以及主權和自由主義的更大規範傳統之間的碰撞中，大國可以通過有效地撥動砝碼將天平轉向國家或民族來影響地緣政治。
本文預測了國際政治的某些特徵在中國掌握主導權的時代會是什麼樣子。在研究過程中本文迴避了有關中國持續崛起的複雜問題，只確定中國目前對這些規範的偏好，並將它們投射到一個想像中的未來。本文試圖勾勒出一個中國主導的國際秩序的原型。
本文認為，在中國主導的時代，歷史之弧應該向強調國家主權的方向彎曲。在中國的主導下，國家間邊界應該會更加穩定，而這種對現有領土格局的保守強調，會得到印度等其他崛起大國的支持。在這方面，中國的主導權確實會對國際秩序有好處。然而，這種「和平」是有代價的，因為邊界穩定性的提高會降低對自決的支持，可能會禁止單邊分裂，而且在涉及少數民族權利的情況下，世界的包容度會降低。
02 1945年以來的國際秩序
有兩個規範是1945年後美國主導的國際秩序的關鍵特徵。第一個是領土完整規範，它認為國家應該有權維護其邊界。與早期普遍存在征服的時期不同，1945年後只有兩個國家被征服。國際社會對伊拉克占領科威特的譴責，以及由此產生的恢復國家的努力，都證明了該準則的力量。第二個準則，自決，即維護一個國家控制其政治命運的權利。從理論上講，這一準則旨在適用於所有國家，無論其定義如何，但它與大國中的少數民族尤其相關。這一準則通常歸功於伍德羅·威爾遜，他提出「所有明確的民族願望都應得到最大程度的滿足。」
圖1 主權國家和獨立運動（1816-2011）
自決準則的一個後果是出現了前所未有的獨立運動浪潮。雖然這種運動在第一次世界大戰之前的幾年中很少見，但在戰爭結束後出現了分離主義的浪潮。事實上，規範的影響作用在這些運動的言論中是顯而易見的。但是，儘管有自決原則，但是很少有國家願意尊重自決的要求，而威爾遜在1920年的政治失敗，以及美國向孤立主義的退卻，使該準則的最大倡導者變得沉默。然而，美國在二戰期間的重新崛起，以及隨後聯合國的成立，有助於鞏固這一準則。在1945年後的時代，主權國家的數量從64個增加到192個以上，增加了兩倍多。
自決權鼓勵少數民族尋求獨立，而領土完整原則既支持又阻撓了他們的努力。扶持民族自決的效果是獨立後的安全問題不再成為獲得獨立的阻力。領土完整的負面效應是，雖然它使國際體系的危險性降低，對獨立運動更有吸引力，但它同時也使主權更難獲得。筆者認為，領土完整和自決都沒有得到完全的鞏固（也就是說，相關的行為者還沒有完全社會化），因為這兩個規範是相互矛盾的。不受限制地接受自決權會破壞領土完整規範，因為少數民族可以不顧國家的意願自由分離。反之，完全承諾維護現有的領土格局會使有志向的國家的分離權失效。正是由於這種緊張關係，1945年後的國際秩序在對國家權利和民族權利進行仲裁時允許有一定程度的自由裁量權。但是，這種自由裁量權阻礙了任何一種規範的全面國際化，因為行為者被期望在任何特定情況下平衡兩者的優點。
這種規範性緊張關係的產物是一個以國家的半控制性擴散為特徵的國際秩序。國際法律界試圖通過規定少數民族享有獨立權的條件來平衡這些規範。南斯拉夫和蘇聯等解體國家的民族享有獨立權，但這些都是事後確定的，無論如何都不會適用於所有民族（例如車臣和韃靼斯坦）。儘管戰後平衡這些規範的努力是出於良好的願望，但對這兩種規範的推動卻在通往國家地位的道路上造成了一種模糊不清的感覺。研究表明，分離主義領導人通常都很了解情況，認為國際承認制度有一定的靈活性，有可能滿足他們的要求。
總而言之，自1945年以來，國際秩序的特點是半控制的國家擴散，其中有三個決定性的特點。首先，國家的數目增多了，這是對早期國家聚集趨勢的逆轉（見圖1）。第二，獨立運動也激增了。少數民族通過尋求獨立來應對國際環境，而新的分離主義運動不斷興起並取代那些已經分離的國家。第三，有的民族有時甚至在沒有主權國家同意的情況下進行分離，因此，國家的增加只是部分地受到控制。
03 規範性變化和過去的國際秩序
在討論中國問題之前，有必要將領土完整和自決置於更大的規範性傳統中，並回顧國際秩序在過去幾個世紀中的變化。Wayne Sandholtz和Kendall Stiles認為，國際規範通常來自兩個傳統中：強調個人權利的自由主義規範和強調國家的主權主義規範。正是在這兩個傳統的規範性較量中，強調人權的規範（例如，人道主義干預、反種族滅絕和保護公民的責任）與主權國家管理自己事務的權利發生了衝突。
在這兩個傳統交匯處的許多摩擦點中，領土完整和自決之間的矛盾是最突出的一個。畢竟，這兩種規範都代表著強大的、有說服力的理念。領土完整是為了保護國家的主權，主要是通過禁止領土侵略，並從側面防止分裂。自決權包含了無國籍國家的積極和消極權利，自由主義的取向在分離的倫理論證中是顯而易見的。
重要的是，這兩種規範之間並不存在自動或必然的矛盾。這取決於援引自決權的國家的領土地位。在這裡，我們可以勾勒出民族和國家之間關係的三種基本配置。第一種是民族擁有自己的國家，領土完整和自決之間沒有衝突。第二種情況是一個民族被包括在了或同時存在於幾個國家，這裡有一個潛在的規範性衝突，取決於統一的自願程度。第三種情況是，一個少數民族被塞進一個國家，正是在這種情況下，自決往往與領土完整發生衝突。
在分析一般的主權和自由主義之間的衝突，特別是領土完整和自決之間的衝突時，Sandholtz和Stiles的模型很有用。他們用一個循環模型來解釋規範的變化是一個動態過程：這些爭端往往因戰爭或重大政治或技術變革而產生，通過爭論得到解決，從而產生一套新的或修改過的規則和規範，完成循環。是什麼決定了誰在特定的爭端中獲勝？Sandholtz和Stiles認為，最有說服力的行為者通常是強者。強大的行為者領導的變革呼籲先例和規範性傳統，而國際生活中的主導傳統是主權和自由主義，規範並不只是權力的表象；行為者需要在思想的較量中獲勝。
04 比較國際秩序
如果我們把歷史的鏡頭打開到最寬廣的範圍，我們就可以發現主權和自由規範之間的競爭的廣泛模式，以及這種衝突對國家和民族的影響。第一個時期是1815年以前的時代，在這一時期，主權規範占主導地位，自由主義傳統方興未艾，最明顯的是在美國和法國革命時期，事實上，在國家間關係中，征服是一種常見的現象，自決原則基本上是不存在的。第二個時期，即事實上的國家時代，大約涵蓋了從維也納會議到第一次世界大戰結束的100年。主要的發展是自決規範的早期願景的崛起。從19世紀初的拉丁美洲獨立運動開始，英國和美國引領了一種外交慣例的發展，即第三方應該保持中立，只有在分離主義者能夠顯示出對該領域的控制並展示出一個可行的政府時，才承認獨立努力。
總的來說，這兩個時期在征服的頻率、國家的誕生和主權國家的總數量方面有著相似的影響。這種相似性的一個主要原因是沒有一個禁止征服的規範。征服是很常見的，而這一事實本身無疑對潛在的分離主義者起到了某種威懾作用。此外，一個國家要想分離，就必須戰勝他們的主權國家；這不是一件容易的事。這些因素加在一起，有效地過濾了潛在和實際的分離主義者。最終的結果是，國際秩序中國家的淪亡超過了國家的誕生，國家的數量也在減少。如果說以前的原則是一個民族有權在不受外界干預的情況下贏得自己的主權，那麼威爾遜的貢獻是讓國際社會有義務協助這些努力。一個以構成性承認為基礎的國際制度誕生了——也就是說，根據商定的標準授予獨立的資格，不管他們是否有能力戰勝其主權國家。這種方法的困難人們擔心缺乏一致標準會鼓勵分裂。威爾遜的國務卿羅伯特·蘭辛指出了這個問題，他說：「當總統談到自決的時候，他想到的是什麼單位？他指的是一個種族，一個領土區域，還是一個社區？如果沒有一個明確的實用單位，這一原則的應用對和平與穩定是危險的。」
「構成性國家」的時代可以一分為二。第一個時期基本上是「戰間期」，對國家和民族來說是一個動盪不安的時期。在第一次世界大戰結束時，分離主義出現了明顯的高峰。這些努力大多在一個沒有準備好滿足自決的全部含義的國際體系中失敗了。除了從哈布斯堡帝國和奧斯曼帝國的殘骸中出現的一些國家外，大多數有自決抱負的民族沒有得到承認。同時，領土完整的準則並不存在，征服仍然是一個現實。
戰間期與此後的時期有兩個關鍵區別。首先，領土完整在《聯合國憲章》中得到鞏固，征服終於在很大程度上變成了一種禁忌。僅此一點就能降低國家的消失率。第二，國際承認制度發生了變化；這一變化不是在理論上，而是在過程中。在這個國際體系中，分離主義很普遍，而且只受到部分控制，征服現象很少，而國家卻在不斷增加。
法布里在他對國際秩序的歷史分析中公然指出，如果國際社會回到事實承認的做法，情況會更好。他認為，「當有關各方對誰以及通過何種自決程序可以成為一個國家沒有達成協議時，事實上的國家地位已被證明是唯一可行的國際標準——在過去200年的大部分時間裡都是如此。」這種方法的主要優點之一是，它通常會淘汰不適合的國家。法布里承認事實上的制度的弱點：對於什麼是事實上的國家仍然可能存在分歧，干預仍然可能發生，規則的應用可能會被強大的國際行為者所牽制。
前面的討論強調了某一國際秩序在國家和民族方面的優勢和劣勢。目前的秩序位於主權和自由主義傳統之間，領土完整和自決的規範是該秩序的關鍵特徵。但是，隨著一種規範性傳統相對於另一種規範性傳統的上升，以及權力的基本結構的變化，這種秩序會發生變化。在中國成為主導力量的未來，我們應該期待什麼，這個未來與目前的秩序和過去的秩序有什麼不同？
05 中國主導時代的國際秩序
中國是滿足於目前的國際秩序，還是像過去許多崛起的國家一樣，旨在修改國際秩序？國際規則結構是建立在權力和對先例和規範傳統的呼籲之上的。中國將致力於修改國際秩序，但重要的是，中國不會試圖重新劃分邊界。本文通過研究中國目前在自決和領土完整方面的偏好來得出這一結論，且認為這些偏好在中國主導的時代應該持續存在。
在自決方面，中國的政策顯示出對少數民族的支持較為有限。當分離是在雙方同意的情況下，中國承認分離，但當處於分離危機中的國家政府否認尋求分離的有志之士主張時，中國認為應尊重主權，鬥爭的結果應在內部解決，不應受到國際社會的干涉。中國始終認為，通過談判達成塞爾維亞和科索沃都能接受的方案是解決這一問題的最佳途徑。中國呼籲塞爾維亞和科索沃繼續談判，在國際法框架內妥善解決，共同維護巴爾幹地區的和平與穩定。此外，中國對最近南蘇丹的分離採取了類似的立場；承認南蘇丹需要與蘇丹正式達成共識。
中國對自決的解釋更加嚴格，部分原因是其國內對分裂的擔憂。完全接受自決對多民族國家來說是個問題。中國在有限的意義上承認無本族國家的民族的權利，即他們應該有更大的自主權。而自1958年以來，中國已經承認了五個自治：寧夏、西藏、廣西、新疆和內蒙古。然而，國家在完全獨立方面劃定了一條界限。對中國來說，在未經政府同意的情況下承認分離地區，存在著開創先例的擔憂，這些擔憂在有關國內外分離主義運動的政治和民眾言論中都很明顯。總的來說，在中國主導的時代，對新國家的承認將以國家同意為前提，因此也就不那麼頻繁。中國對領土完整的外部意義的承認是一個有爭議的話題。本文認為儘管中國將越來越多地堅持對鄰國的主導權，但中國可能會堅持其現有的領土要求，不會剝奪國家的主權並將其變成中國的財產。
首先，中國的領土爭端並不是基於對其他主權國家的主權要求，總的來說，也不是對這些國家的關鍵部分的爭端。更重要的是，現在的趨勢是和解而不是升級。事實上，中國已經表現出談判的傾向性，尤其是在中國強大的時候。第二，中國對維護領土完整準則有著強烈的興趣，這一點不太可能改變。儘管中國對該準則的主要應用是針對國內地區，但它必須全面接受該準則。總的來說，中國經常援引該規範，其全部分量應繼續影響中國的領土政策。
這一討論提出了一個有趣的問題：領土現狀是如何確定的。現有的領土格局已經通過外交、戰爭以及其他塑造國際關係的公平和不公平的做法來確定。正是在這樣的情況下，雙方都可以援引領土完整，衝突更可能變為現實。但這些情況數量有限，植根於歷史，而不是簡單地憑空捏造。現有的領土格局將決定中國調用領土準則的能力。
總而言之，中國應該通過將平衡從自決轉向領土完整來影響國際秩序。中國堅持支持內部意義上的領土完整是非常重要的，只有在同意的情況下，中國才會承認獨立主張。
06 「中國治下和平」（Pax Sinica）
本文認為中國的主導權將以犧牲自決權為代價，優先考慮領土完整。其結果將是一個在某些方面類似於早期的國際秩序。主權規範將再次占據主導地位，而自由規範將從屬於國家的權利。總的結果將是一個令人驚訝的穩定的國際秩序，即「中國治下和平」。
鑑於中國對主權的重視和其內部分裂的壓力，中國將把規範的平衡轉移到只有在主權同意的情況下分離才是合法的。主權將占上風，歷史之弧將擺向國家權利一側。
重要的是，這並不是簡單地回到19世紀。19世紀的承認政治具有自由主義色彩，正如法布里所言，美國和英國在承認戰勝中央政府的分離地區時，常常無視國家的主權。事實上，中國的主導更像18世紀而不是19世紀，當時各國緊緊抓住主權原則，只在同意的情況下給予承認。
然而，中國的主導也將具有現代特徵。主要的區別在於主權的概念和領土完整規範的必然發展。如果領土完整的準則得到中國的支持，國家的消失將是一種罕見的現象。與18和19世紀國家數量通過征服和加入逐漸減少的情況不同，很少有國家會退出這個體系，除非它們自願選擇與其他國家統一。
這種對中國主導下的領土穩定的預期關注，與當代和歷史上的政治學說都是一致的。儒家強調的強大而穩定的國家在最近的政治口號中得到了呼應，如「穩定與和諧」。本文在文章一開始就宣稱，「中國治下和平」對國際秩序來說會更好。本文對「更好」的定義是狹義的，強調領土穩定，這可以通過幾種方式來評估。外部侵略者或內部分離主義者通過暴力更改主權邊界的頻率如何？分離主義內戰的頻率是多少？在分離和承認的問題上，國際上有多少不和？
在這些條件下分析，美國秩序和想像中的中國秩序之間的關鍵差異與分離和主權承認的政治有關。過去七十年來，美國主導的秩序試圖通過制定哪些國家有資格獨立的規則來平衡領土完整和自決的規範。鑑於國際生活中的政治和衝突的原則（以及規範性爭論的不斷發展），不一致、模糊和對虛偽的指責是不可避免的。由此產生的政治空間給國家和民族主義運動帶來了不確定性，即自決權何時適用，何時應服從於領土完整。
分裂主義內戰是當代的一個常見特徵。分離主義是少數（也許是唯一）暴力策略比非暴力策略更有效的政治抗爭形式之一。在領土穩定方面，當代人關注的不是傳統的領土征服，而是國家分裂所帶來的威脅。這並不是說分裂主義衝突在和平時期會完全消失。許多內戰的原因仍然存在。儘管每場衝突都有一個地方性的因素，但所採用的戰略和策略，以及各團體繼續戰鬥的意願，都是由國際承認制度中固有的可能性決定的。相對於以同意為基礎的秩序，目前的構成性制度創造了挑戰國家的激勵機制。最終的承認不是由某個總體性的法律機構賦予的；它掌握在具有不同利益的個別主權國家手中。本文預測的中國秩序遠非理想，但它比目前的秩序更有優勢。
07 潛在的批評
對本文的論點有一些潛在的批評。其一是，中國要想簡單地逆轉自決準則的進展，以及可能的其他必然的自由準則並不那麼容易。筆者認為，雖然一些國家可能會抵制，但中國在規範方面並不孤單。中國能否強調主權規範而犧牲自由規範，將取決於它能否說服其他國家並在思想鬥爭中獲勝。如果中國的觀點與普遍觀點相悖，那麼這項任務就會更加艱巨。
第二個潛在的批評是，從一個崛起的國家目前的行為推斷其未來的偏好或意圖是困難的，甚至是不可能的，因為一個國家想要什麼或相信什麼往往會隨著權力而改變。本文並不認為其自然結果是一個國家會以擴張領土為目標。相反，領土的修正和擴張只是強國的一種行為方式；它並不是不可避免的。
最後，批評者可能會認為，中國將逐漸接受自由主義傳統，因為中國正在現代化，而自由主義價值觀最終是普遍的和現代的。然而，現代化也可以確實在沒有自由主義價值觀的情況下發生，認為兩者必然相隨的信念實際上是一種西方的樂觀主義，甚至是自負的形式。如果中國真的接受了自由主義準則，我們仍然可以期待它比美國更接近主權傳統。
如果中國不這樣做，而主權傳統在和平年代占了上風，那麼過去的兩百年看起來會更像是一種歷史反常現象。歷史之弧將回到國家主權權利再次占主導地位的時代。
詞彙整理
民族自決 self-determine
領土完整 territorial integrity
審校 | 賴永禎 姚博聞
排版 | 顧金源 王慧瑜
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