美國剛通過的《通脹削減法案》，其影響是歷史性的，不容小覷
文 | 辛嘉楠 韓煒 才婧婧 張笑寒 趙文博 鄒驥
編輯 | 馬克
2022年8 月16 日，美國總統拜登簽署了國會兩院通過的《通脹削減法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022）（下稱《IRA》）。
法案雖名為「通脹消減」，但該法案實際是拜登政府2021年提出的3.5萬億《重建美好未來法案》的縮減版，本身並不是為了應對通脹設計，以此命名是因為在高通脹環境下更容易在國會兩黨獲批通過，並在即將到來的中期選舉中為拜登政府拉票。
這一法案資金涉及規模超過7000億美元，其中3690億美元將會投資在氣候變化和能源安全領域。雖與拜登上任之初設想的萬億美元氣候投資計劃相較縮水不少，但仍被稱為美國史上最大規模的氣候投資法案，有望助推美國在2030年較2005年減排40%的溫室氣體排放。
除了應對氣候變化以外，《IRA》還旨在通過對氣候變化領域的投資，重振美國製造業，實現經濟低碳化發展，對美國氣候政治、經貿和外交都將產生深遠影響。
《IRA》通過引導美國未來十年內向能源安全和氣候變化領域投資，發展在岸綠色工業生產和刺激綠色消費，支持和保護本土製造業，保持在全球市場中的競爭力，提升美國在全球氣候治理體系中的話語權，並扶持新能源汽車等新興產業，實際引導和影響美國多層面的競爭力和博弈地位。
中國在這些新賽道上正在彎道超車並在全球範圍內形成新的比較優勢，《IRA》的出台與實施，意味著美方正在重新設定未來10年的競爭條件，中國首當其衝，其他主要經濟體也受波及。
《IRA》的出台目標明確、針對性和可操作性強，財稅政策與產業政策有機融合、影響評估定量精準，其政策設計和治理手段，對中國在雙碳目標背景下形成財稅、金融、產業和氣候變化政策組合拳有一定借鑑意義。
但是，通過《IRA》體現的本土產業優先導向，可以看出隨著疫情、供應鏈危機、地緣政治危機、能源危機、創紀錄的通脹因素導致的全球凝聚力崩潰，自由貿易正在退潮，貿易保護主義正在崛起，確保贏取競爭而不是降低經濟成本成為主要關注點。
事實上，相關產業通過全球化資源配置，讓最具有成本優勢的國家和地區通過國際分工參與生產製造，從而加速技術疊代，降低全球生產成本和低碳轉型成本，這是被國際社會驗證過的最佳實踐。
《IRA》在政治上、經貿上和應對氣候變化上的最終實施效果如何，還須在未來10年中不斷跟蹤、觀察和檢驗。儘管還存在諸多質疑和爭議，但它對美國未來10年發展和轉型的影響可以預期是歷史性的，不容小覷。
有史以來最大的氣候投資法案
《IRA》主要通過五個方面在10年籌集7370億美元：
（1）2220億美元來自對收入超過10億美元企業徵收15%的最低企業稅；
（2）2650億美元來自處方藥價格改革的增收；
（3）1240億美元來自美國國稅局增加執法力度減少的偷稅漏稅；
（4）740億美元來自徵收1%股票回購稅，以應對公司通過股票回購向投資人返還資金並提高股價等行為；
（5）520億美元來自限制超額業務虧損稅務申報的增收。
7370億美元主要花在四個地方：
（1）3690億美元用於應對氣候變化和提升能源安全；
（2）640億美元用於《平價醫療法案》延長三年補貼；
（3）40億美元用於西部各州乾旱治理；
（4）3000億美元用於減少財政赤字。
雖然《IRA》對近期通脹的消減效果有限，但因以《重建美好未來法案》為藍本，部分實現了拜登政府對於能源和氣候問題的設想，將通過稅收抵免、定向贈款和低息貸款等財稅政策支持清潔能源領域的投資，幫助美國在實現《巴黎協定》自主貢獻的進程上實現重大突破。
考慮到拜登政府承諾在2030年實現溫室氣體排放量比2005年減少50%，並且在2035 年實現零碳電力，《IRA》 將稅收抵免的政策覆蓋到了2035 年，為美國氣候與能源的中期減排路線圖和時間表提供了財稅政策上的落地支持，拜登新近還任命柯林頓和歐巴馬任期內的白宮前高官、民主黨內具有重要影響的波德斯塔負責《IRA》在清潔能源領域的實施，足見重視程度之高。
《IRA》與聯邦和州一級政府現行政策相結合，可以推動排放水平到2030年在2005年的基礎上降低40%左右。而如果沒有《通脹削減法案》的話，同期排放水平下降幅度僅有25%到34%。
自1850年以來，美國已經累計排放超過5090億噸二氧化碳，占全球總量的20.3%，是全球最大的累計排放國。儘管美國國內氣候政策缺乏穩定性，但出台有史以來最大的氣候投資法案，標誌著美國正在採取積極行動推進國際承諾的落地實施。《IRA》將使拜登政府在包括聯合國氣候變化框架公約COP27在內的多邊氣候進程中具有更強的談判地位，或將要求其他國家在COP27（第27屆聯合國氣候變化大會）之前加快步伐，強化目標力度和明確行動計劃。
美國光伏行業將爆發式增長
結合最近剛剛通過的《晶片和科學法案》和《基礎設施建設法案》，美國20世紀20年代針對氣候變化領域的投資將遠超以往任何十年（如圖1所示）。這些法案的立法精神都很明確：美國應對氣候變化政策除了氣候變化本身，更為重要的是通過對氣候變化領域的投資，重振美國本土製造業，實現經濟去碳化發展。
《IRA》對於清潔能源行業的財稅激勵措施長達10年，釋放了確定的政策信號，為美國清潔能源行業提供巨大的發展機遇（如可能對光伏和電動車的需求形成重大催化），預計帶動超過4.1萬億美元的綠色投資，創造150萬-170萬就業崗位，其中近95萬來自於新能源製造業。
圖1 未來十年美國綠色領域的投資量，數據來源：RMI
《IRA》將帶動美國光伏行業爆發式增長。《IRA》在需求側延長了集中式和分布式光伏電站30%的投資稅收抵免政策（ITC）的同時，還在製造端增加了稅收抵免，對光伏生產的全產業鏈（包括多晶矽、矽片、電池、組件、背板、逆變器等各環節）進行不同程度的補貼以提振本土產能。
由於關稅壁壘等因素的影響，美國是全球光伏裝機成本最高的國家之一（2021年集中式光伏電站組件成本約為430美元/KW，是中國的1.6倍）。《IRA》對製造端的補貼，大致可降低美國光伏組件成本的1/4。
終端成本的減低將刺激需求釋放，美國未來十年的年均光伏新增裝機增至40GW，較2021年提升68%（2021年中國光伏新增裝機55GW）。光伏總裝機量或從2021年的123GW增加到2032年的560GW左右，強勁推動美國能源系統的低碳轉型。到2035年，美國67%的發電將來自無碳能源，比沒有《IRA》的政策情景多10%。
由於美國目前光伏組件產能僅約為7GW，《IRA》中製造端的稅收抵免預計所支持的光伏本土產量還不能覆蓋新增需求的20%，仍有大量組件逆變器等核心零部件需通過進口來滿足。
新能源車補貼備受爭議，效果不明
《IRA》將取消現行政策下單一車企20萬輛銷量補貼上限，中低收入人群購買滿足法案要求的電動車最多提供7,500美元/車稅收抵免，並新增二手車4,000美元補貼。
2022年7月美國新能源汽車滲透率為7.5%，中國已達到21.6%，美國新能源汽車市場潛在增長空間可觀。但《IRA》對新能源汽車行業的激勵效果有較大爭議。因為自法案通過之日起，新能源車輛必須在美國本土製造才可享受補貼，進口車無補貼。
根據美國能源部公布的最新補貼車型清單，美國市場上僅剩21款新能源車有補貼資格，而法案簽署前可享受補貼的車型為72款（70%的車型失去補貼資格）。
有觀點認為，新法案對於美國本土製造商特斯拉、通用和福特是重大利好。補貼清單上的特斯拉Model 3、Model Y、福特Mustang和雪佛蘭Bolt，2021年在美國的市場份額超過80%。在補貼政策催化下，預期2022年美國新能源車銷量有望超110萬輛，同比增長68%。
也有觀點指出，在2023年1月1日開始執行原材料40%（關鍵礦物原料來自美國或與美國簽有自由貿易協定國家的占比）和電池組件50%（動力電池組件在美國本土完成製造部分的占比）的最低占比限制條款後，美國市場上在售車型幾乎全都無法獲得補貼。
美國車企的動力電池供應高度依賴中韓供應商，而韓國電池企業在上游供應鏈方面高度依賴中國企業。美國車企想要拿到這7500美元的補貼，只能通過調整供應鏈來完成。但由於中國企業在動力電池供應鏈的多個環節擁有壟斷優勢，美國企業想重建一套完全不依賴中企的動力電池供應鏈，將付出巨大成本。
韓企已經在美國與福特、通用等車企推進建設10家以上電池製造廠，計劃於2023年－2025年竣工投產。如果這些工廠無法找到替代中國企業的上游供應商，即便動力電池是在美國本土製造，也無法讓車企客戶獲得全額補貼。
振興製造業的理念還體現在《IRA》對技術人才培養和公正轉型的支持。例如支持勞工保護，使勞工能夠獲得可觀的薪資，並通過學徒計劃不斷培養高技術人才；對以化石能源為就業和經濟發展來源的社區，那裡的清潔能源項目提供額外10%的稅收抵免，以確保轉型的公平性。
但由於將北美以外地區組裝的電動汽車排除在稅收抵免政策外，《IRA》有違反世界貿易組織（WTO）最惠國待遇原則之虞。對中國企業來說當前造成的損失其實比較有限，因為中企還沒有在美國大規模投資建廠，而且中國鋰電池最大的海外市場是歐洲。強烈反對法案的聲音主要來自韓國企業，《IRA》直接造成韓國車企的產品全部失去補貼資格。同時韓國電池企業因為高度依賴中國供應鏈，基本無法向美國車企提供符合補貼標準的電池。
9月1日，韓國國會通過一項涉及《IRA》的決議案，敦促美方向韓國產電動汽車提供與北美汽車同等的稅收優惠。韓方表示根據韓美自由貿易協定，發生爭端時須在該協定或WTO爭端解決機制中二選一。如向WTO申訴，韓方有可能與立場相同的日本、歐盟展開合作。
（作者單位：能源基金會）