✪ Joseph E.Stiglitz
哥倫比亞大學
【導讀】近日，東南多地政府組織商團包機赴海外爭取訂單的新聞，受到各方關注。積極組織商界走出去尋找機會，體現了地方政府在恢復經濟中的主動性和行動力；而本文作者、諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨，也在親歷美國疫後經濟變化後指出：要恢復經濟活性，不能單靠市場，必須高度重視政府的作用。
斯蒂格利茨分析，疫情之後，經濟循環受阻的滯後效應還會逐步體現，企業破產或負債表風險會帶來連帶效應，使得家庭和企業收入減少，流動性受阻。市場這隻「看不見的手」，無法解決以下問題：個人出行增加他人健康成本卻不會影響自身，從而產生負外部性；許多重要卻高危的一線崗位職工得不到應有保護；弱勢群體保障不足；企業為利潤而增加各種方式的剝削；很多人為了防護而不再出門工作……等等。這些問題，必須由政府介入，才有可能得到解決。政府需要制定基本規則，對市場進行監督，積極推動經濟活動。
他認為，放眼世界，最成功的國家都有最成功的政府。疫情中的市場經濟也帶來了重新構思政府與市場關係的壓力和機會。後疫情時代的經濟恢復期，如何走得好，還需要許多努力。
本文轉自「不僅僅是經濟學」公眾號，文章原載《Journal of Government and Economics》2021年第1輯，原題為《The Proper Role of Government in the Market Economy: The Case of the Post-Covid Revovery》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
在後疫情時代，政府在市場經濟中應發揮什麼作用？
▍引言
COVID-19的大流行給世界各地造成了不同程度的破壞，不同的經濟復甦路徑也隨之而來。在努力遏制該疾病的蔓延，以及減輕其對公共衛生和經濟的不利影響的過程中，既有成功，也有失敗。一些經濟體能夠迅速遏制住病毒的傳播，經濟顯著復甦；而另一些經濟體仍然在與激增的感染人數作鬥爭。要恢復經濟的強勢增長，單靠市場力量不足以解決眼前所發生的各種問題，各國政府必須加快步伐填補其在經濟復甦方面作用的空白。本文旨在探討政府在恢復經濟增長中的重要性。
本文共分為四個部分，第一部分，作者闡述了公共衛生部門面臨的挑戰，阻止病毒進一步傳播所需採取的措施，以及恢復經濟增長的困難。在第二部分，作者討論了市場力量失敗的原因，並探索了政府可以在其中起到重要作用的領域。第三部分，作者評估了關於政府在市場中發揮的作用的假設，揭示出經濟學家總是過度相信市場，認為其會自行解決問題。最後，作者反思了在政府和經濟學領域進行新研究的必要性。
▍後疫情時代經濟復甦任務日益繁重
（一）與新冠疫情大流行相關的巨大社會成本
截止2021年3月初，美國死於新冠的人數超過52萬人，這個數字極其驚人，相當於美國在第二次世界大戰、韓戰和越南戰爭中喪生的人數之和。全球報告的新冠病例超過2800萬例，新冠病毒的大流行是自1918年流感以來最大的公共衛生威脅。據美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention）報告，2020年上半年人們的預期壽命減少了一年，由此觀之，這場大流行很可能對公共衛生產生長期影響。除此之外，該病毒還對全國各地的家庭和企業產生了同樣重大的經濟影響。2020年美國年度GDP下降了3.5%——這是自二戰以來最嚴重的下降。在2020年4月達到14.7%的歷史高點後，失業率在2021年1月逐步降至6.2%，但仍遠高於2020年2月3.5%的水平，這表明勞動力市場長期處於停滯狀態。
（二）整個社會保障體系沒有為窮人和其他弱勢群體提供足夠的幫助
美國醫療保健系統內提供護理和治療方面的不平等與低效阻礙了疾病傳播的控制，從而阻礙了國家經濟的復甦。第一，大約9.2%的美國人（約3000萬人）缺乏醫療保險，如圖1所示，這是一個高於大多數OECD（經濟合作與發展組織）經濟體的未參保率，而與樣本中大多數國家不同的是，美國的主要私人醫療保險所占比例高於公共醫療保險。第二，低收入個人和有色人種更有可能缺乏醫療保險，越來越多的人依賴私人僱主提供的保險，這同時也意味著失業會導致保險覆蓋範圍的喪失。失業保險的缺失使經濟在面臨危機時保險只起到了一個很小的緩衝作用。
此外，由於帶薪病假的規定不夠完善，許多員工在生病時無法負擔在家休息的費用，加大了遏制疫情蔓延的難度。在新冠大流行之前，與其他發達國家相比，美國的帶薪休假覆蓋率相對較低（Heymann et al., 2009 and OECD, 2020）。為了應對疫情，通過了一項為工人提供兩周帶薪病假的法案，但這個法案只針對人數大於50人小於500人的某些公司，只包括了不到一半的工人。因此，許多受感染的美國人特別是在無症狀的情況下，仍在繼續工作。這種情況在缺乏儲蓄，靠薪水生活的人身上最為普遍，而這些人常常是一線工人，在像運輸、物流、倉儲和食品加工等行業工作，接觸病毒的極高風險使他們更加脆弱，更加需要帶薪病假與醫療保險。
（三）一項滯後且設計不當的刺激計劃延長了經濟復甦的道路
緩慢而有爭議的立法程序加上總統不恰當的領導，抑制了政府政策對疾病控制及造成的經濟後果的良好反映。政府在2020年春季通過的一攬子計劃從設計到執行都很糟糕，很大一部分救濟金並沒有被最需要的人收到。此外，這些計劃不是為持續一年以上的危機而設計的，各個州和地方政府面臨嚴重的預算限制，迫切需要額外的資金。儘管如此，計劃的龐大規模彌補了設計上的不足，在一定程度上解釋了美國與其他一些發達國家經濟衰退程度的差異。拜登政府的到來代表著一個重大的變化，新冠疫情被重視起來了，聽取了專家的意見，科學得到了它應有的地位，政府的能力開始恢復，為解決美國經濟長期存在的缺陷而制定的經濟政策開始出台。1.9萬億美元的經濟復甦計劃的出台使美國經濟預期大幅上升。
（四）巨大的滯後效應
恢復經濟增長最重要的問題之一是解決新冠對經濟造成的損害，其中一些損害可能是長期的，會產生滯後效應。
第一是破產，這往往與人力資本、組織資本和信息資本的損失有關，當小企業被迫解散並申請破產時，即使疫情結束這些破產的公司也無法恢復。第二，公司的資產負債表在疫情中受到的損害削弱了企業進行投資甚至生產的能力和意願。同時違約現象的增加也對銀行的資產負債表產生了影響。第三，由於收入與財富的減少，家庭對耐用品的支出減少，家庭和企業資產負債表的惡化，以及不完全風險市場不確定性的增加，往往會激發更多的預防性儲蓄，從而減少總需求。
上述的所有因素都阻礙了經濟復甦的速度，恢復經濟增長還有很多工作要做。經濟政策的目標應該是減少損害，例如：如果工人能夠與他們所在的公司保持長期或短期的聯繫，這意味著當企業重新開工時，僱主不會失去他們公司特有的人力資本，這樣的話經濟復甦會更容易。同樣，如果小企業得不到經濟上的援助，它們就會破產，社會將面臨在後疫情時代創建新企業的任務，由於早期失敗的成本很高，因此創辦新企業比維持舊企業要困難得多。
▍為什麼純粹的市場力量不足以恢復經濟增長
數十年政府干預不利使美國的衛生和經濟體系在疫情來臨後顯得脆弱不堪，Arrow和Debreu 建立了一套市場有效「解決」經濟問題的理論。然而，這些理論條件並沒有完全滿足，市場在總體上也沒有很好地發揮作用，典型的政府干預會達到帕累托最優。在本小節，作者將討論市場失靈的不同方面，在下一節中，作者將概述政府應當發揮的積極作用，以及幾個國家過去的政府干預經驗。
（一）壞的外部性
傳染病的本質造成了一種無法通過價格機制解決的外部性。這意味著，一個人去工作或者做出其他與人接觸的活動時，會給他人帶來成本，而自己卻不會為此付出代價。最佳的對策是制定某種具體的行為稅，或者說是某種具體的互動稅。但此類稅款是很難徵收的，這也是美國的公共干預政策（如封鎖、隔離等）效果不佳的原因。而且由於大公司的反對，很大一部分員工並沒有帶薪病假，無法減少壞的外部性對經濟造成的影響。此外，另一種外部性還與宏觀經濟有關，一家企業的破產會影響到其他企業，而保留一家企業也會帶來經濟效益。過多的外債也會導致壞的外部性。
（二）缺乏良好的保險市場
如果有良好的保險市場，個人和企業就能夠購買保險以抵禦疾病帶來的經濟損失。許多企業已經購買了保障業務中斷的保險，每年都要支付數千美元的保費，但這卻是徒勞的。保險公司聲稱：保單上的小字表明因新冠疫情封鎖而造成的業務中斷不包括在擔保的範圍內。缺乏良好的保險市場也具有重大的宏觀經濟影響，它會導致家庭和企業採取很強的預防措施，從而減少總需求。因此，新冠疫情暴露了這一關鍵的「市場失靈」的重要性，「市場失靈」包括由語言歧義引起的執行合同的困難。
（三）準備應對災難的公司沒有針對性的補償
在風險到來之際，需要對企業只有在異常事件中才進行的活動進行補償，例如：儲備口罩、防護裝備、呼吸機等。然而市場對此類每十年到二十年發生一次的重大事件的補償並不存在，從而應對這些突發事件成了公眾的責任。
▍政府在後疫情時代經濟復甦中的適當作用
（一）監管
私營企業有賺取利潤的動機，我們在前面提到，大流行期間保險公司剝削投保人。因此，政府必須制定規章制度來防止這種剝削，追求其他社會目標。不對稱的信息、不完全的保險市場以及其他市場失靈顯示出市場自身的調整機制沒有政府的價格干預效果好。
（二）風險的社會化
政府的第二個作用是提供社會保險。個人面臨許多重大風險，這些風險並未被私人保險市場覆蓋，如失業、退休與社會保障。特別是當存在影響到每個人的相關風險時，私人市場就會失敗，在這種情況下，政府應該扮演再保險公司的角色，當宏觀經濟事件所帶來的系統性風險超出其它任何保險公司能力範圍，政府就應該提供相應的社會保障。
（三）減輕道德風險問題
當個人獲得保險時，就會存在道德風險，而且個人通常不會採取行動去減輕道德風險的影響，因為我們對這種不利影響的程度還不清楚，所以我們必須對道德風險造成的影響做出判斷。
美國正在就一個受疫情影響的具體的風險——失業進行討論。私人市場不提供失業保險，因此，社會都依賴於公共部門提供的失業保險，道德風險在於，當公共部門提供的失業保險提高之後，人們將會有不去尋找新工作的動機。失業保險只是他們正常工資中很少的一部分，大多數人都知道這是暫時的，而且他們還知道找一份好工作有多困難，還有很多人是因為害怕新冠而不去工作。因此，不去找工作不能歸因於失業保險，而是因為沒有就業機會。這一觀點在美國引起了爭議。最初的失業救濟方案只是少數幾個州提供工資的一少部分作為失業保障，但到後來為儘可能防止人們遭受其他方面的痛苦，政府每周在提供正常的失業救濟金之外發放600美元，導致了失業補貼高於工資的現象。但一項跨州的實證研究發現，還沒有證據支持上述失業保險會阻礙人們的工作意願的觀點。對認為自己不可戰勝的青少年來說，失業保險並不會影響他們的冒險行為，但對于謹慎的老年人來說，無論保險如何，他們都不會冒險。總的來說，保險具有二階效應。
（四）從美國經濟史和東亞經濟增長看待政府的作用
首先，政府必須介入解決市場失靈的問題，例如與大量外部性相關的問題。新制度的建立帶來了社會變革，對社會產生了巨大的外部性。Arrow和 Stiglitz 表明，在資源配置創新方面，市場在引導創新的方式和程度上都是低效的。過去的半個世紀，在應對市場失靈方面，經濟增長迅速的東亞國家和地區比那些經濟增長緩慢的國家和地區表現得更好。
其次，政府對市場開發的整體支持是非常重要的，在沒有政府強有力干預的情況下，很難確定有哪一個經濟體取得了成功。美國在19世紀和20世紀初的經濟增長，以及第二次世界大戰結束後東亞與中國的經濟快速增長也都說明了這一觀點的正確性。
19世紀的美國是農業經濟，政府支持農業推廣服務，以提高農業生產率，並將技術傳播到全國各地。在大蕭條之後政府再次促進了從農業經濟向製造業經濟的結構化轉型，同時二戰期間的巨額開支和之後艾森豪政府的巨額研究支出，尤其是對於美國研究性大學的支持，幫助美國在許多領域取得了技術領先地位。美國生活水平的提升也一直依賴政府對基礎研究的資助，私人部門本身無法提供足夠的支持。
政府在「東亞奇蹟」中也發揮了重要的作用，對於成功的東亞經濟體來說，關鍵不在於轉移技術前沿領域，而在於從其他方面引進知識、迎頭趕上。作者認為，將發展中國家與發達國家區分開的是知識上的差距，而不僅是資源上的差距。僅憑市場無法實現這一目標。這一觀點已日益得到認可。Mariana Mazzucato在她的《企業家型國家》（The Entrepreneurial State）一書中強調了政府在促進創新方面的作用，並認為這是我們應該從成功經濟體中得到的經驗——只有通過國家行動，才能（部分）克服市場失靈，實現經濟持續增長。以「東亞奇蹟」為例，產生了「發展型國家」的概念，而非洲的一些國家運用了這一想法，為它們在發展方面的成功做出了貢獻。
▍對政府和經濟學進行系統研究的案例
忽視政府的作用就是忽視經濟中很重要的一部分——在一些地方，公共部門占經濟總體的30%，而在另一些地方，這一比例甚至高達60%。對政府和經濟領域的一個更普遍的定義是「政府和集體行動的經濟學」，因為集體行動可以在不同的層次（國家、省、區等），通過各種媒介（政府、工會、非政府組織等）發生。
（一）經濟學家對政府在市場經濟中發揮的作用往往做出了錯誤的假設
許多參與政策制定的經濟學家對市場解決問題的能力太過自信。一些人認為，即使市場不能解決所有問題，依賴市場也比求助於政府要好。當然很明顯的是，政府不總是有效的，任何目睹過川普政府統治下美國人的生活的人都很清楚「政府失靈」的概念。然而，如果放眼世界，最成功的國家都有最成功的政府。例如：紐西蘭基於人們對政府的信心，對科學的信任和他們的團結，在遏制疫情方面工作出色。因此，我們需要努力在公共與私人部門兩個方面建立更好的制度。亞當·斯密在《國富論》中用了很大的篇幅討論政府在確保市場運轉方面的必要性，「看不見的手」只是書中很小的一部分。他不僅對市場在效率方面的失敗以及市場在防範剝削方面的不足有著極度的敏感性，並且他認為需要政府來防止對工人和消費者的剝削，政府在提供教育方面也發揮了其重要作用。
（二）社會科學、政治科學和公共選擇
經濟學不能與政治學或者其他社會科學分開。政治學是研究政府和集體決策的方法，而政府制定支撐經濟的規章制度。政府設定利率、稅收和支出水平以調節宏觀經濟，它也提供了經濟所依賴的基礎設施、教育與基礎研究。公共選擇理論是由詹姆斯·布坎南創立，屬於經濟學的一個分支，試圖解決公共決策者的動機問題。然而這一領域並沒有預期的那麼成功，因為其建立在每個人都是自私且渴望權力的基礎之上。但大量研究表明，人並不完全是自私的，我們在家庭或者世界上都可以看到，我們希望以一種不完全自私的方式與他人互動。公共選擇理論體現的是一種狹隘的人性觀。近年來，有研究希望發展一種內生偏好和行為的理論，以回答是什麼因素決定了人們的利他行為和自私行為的程度等問題。
（三）需要新的方法來研究政府和經濟
為了研究政府和經濟學，作者認為我們應該使用包括理論研究、案例研究和歷史研究的各種技術。
首先，必須形成一個強大的理論基礎為政府和經濟學研究提供信息。我們需要關注於個人、社會及其相互作用的本質。最近流行的經濟學著作往往還持有一種狹隘的觀點，將目光聚焦在假定市場處於始終均衡的狀態，例如：一個宏觀經濟學基本模型——動態隨機一般均衡模型（DSGE）。然而有趣的是，2008年與2020年的意外經濟衝擊都發生在非均衡時期。
其次，在做出假設時需要小心謹慎，將假設錯誤的簡化將會導致錯誤的政策，例如：在疫情期間，企業和高收入人群之間的一階效應是預防行為的加強，而非標準的DSGE模型的一部分。把所有的精力放在研究跨期替代上會分散人們對其他問題的注意力，例如對風險變化的反應。在今天思考氣候變化的問題時，標準的經濟模型更多關注跨期影響，而不是其帶來的巨大風險。
再次，經濟學必須正確運用其他學科。經濟學家應該更多地借鑑其他學科的研究，如：社會學、政治學和心理學。政治學家Elinor Ostrom對經濟做出了重大貢獻。在右翼經濟學家管理與公共資源問題（如漁業）相關的外部性時，總是首先假設根據科斯定理配置產權，Elinor Ostrom提出了一種防止過度捕撈的替代辦法——監管框架，這種方法在許多發展中國家行之有效。此外，她還指出產權解決方案也有包括交易成本高和具有導致不平衡的傾向等缺點。
▍結論
作者認為，除了提供財政刺激方案外，政府還需要通過許多其他方式來填補市場空白，促進經濟強勢復甦。舉例來說，除了確保充分就業，這些措施還包括規範外部性、促進競爭、避免剝削、限制市場力量和提供社會保障。對成功應對COVID-19的國家和地區而言，政府有效地發揮了這些作用。
這場新冠大流行表明政府迫切需要改革，建立善治，變革制度，解決政府和市場失靈問題。不幸的是，在包括美國在內的某些西方國家普遍存在著一種毫無根據的信念，認為市場會自行解決一切問題。然而，富有且擁有強大權力的市場參與者往往反對對整個社會最有利的解決方案，因為這意味著他們必須放棄部分資金和權力，這也同樣是需要政府干預的原因。正如我們在川普政府中看到的那樣，政府有能力做好事，同樣也有能力做壞事。若政府腐敗，那麼實現有效的政府干預會更加困難。因此，糾正政府和市場失靈，建立一個良好的制度是一場無休無止的戰爭。
這就是為什麼對政府和經濟學的研究非常重要。只有通過研究這些制度何時成功，何時失敗，才能建立更好的制度體系。作者認為，我們永遠不可能建立完美的制度，但是我們可以在公共與私人部門建立更好的制度，並為二者之間的合作以及包括社會與非政府組織在內的其他機構的合作制定更好的制度框架。
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