1月12日，上海市公安局靜安分局發布一則警情通報稱，在1月11日凌晨4時王某某一行四人因認為路邊候車的陳某某對其偷拍而產生爭執，王某某等人上前毆打陳某某造成其鼻骨骨折等輕微傷。警方對四人分別予以行政拘留和罰款的處罰。（此前報導>>上海警方通報王某某等打人，媒體：權威人士稱王某某系王思聰>>新黃河APP）上海警方通報王某某等打人，媒體：權威人士稱王某某系王思聰）
這份警情通報的前文與其他通報幾無差異，但其第二段卻引發公眾關注和猜疑，「現因王某某等四人對公安機關作出的行政處罰決定提請行政複議，公安機關依法對王某某等四人暫緩執行行政拘留。下一步公安機關將根據行政複議結果依法執行」。
據「@新京報我們視頻」從權威信源中獲悉，警情通報中打人的王某某正是王思聰。因其身份特殊，加之警方在對其做出行政拘留7日並處罰款500元的處罰後，又對其予以暫緩執行，於是許多人開始質疑警方是否就因為打人者是思聰少爺就對其予以特別優待。
公眾產生上述質疑能夠理解，畢竟實踐中公安機關在做出行政拘留決定後，一般都會直接將違法行為人送至拘留所執行，抗拒執行的還會使用約束性警械，而做出拘留決定後暫緩執行的少之又少。
既然「應拘盡拘」是常態，那麼靜安分局在對思聰少爺做出拘留決定後又對其暫緩執行到底合不合法？靜安分局在本案中又是否存在區別對待呢？
一、複議後停止執行還是不停止執行？
警情通報稱，公安機關做出暫緩執行行政拘留決定的原因是，「王某某等四人對公安機關做出的行政處罰決定提請行政複議」。此通告一出，馬上就有人列出《行政複議法》第21條，認為靜安分局的做法違法。
根據該條，「行政複議期間具體行政行為不停止執行；但是，有下列情形之一的，可以停止執行：（一）被申請人認為需要停止執行的；（二）行政複議機關認為需要停止執行的；（三）申請人申請停止執行，行政複議機關認為其要求合理，決定停止執行的;(四)法律規定停止執行的」。據此，在通常情形下，當事人申請複議並不會延緩行政決定的效力，除非其具備法律規定的例外情形，這就是「複議不停止執行」原則。
這項原則其實照抄了《行政訴訟法》，該法第56條同樣規定，「訴訟期間，不停止行政行為的執行」。又因為在2014年修訂過，所以起訴不停止執行的例外相較《行政複議法》更多，「（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告或者利害關係人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，並且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的；（三）人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（四）法律、法規規定停止執行的」。
既然《行政複議法》規定的是「複議不停止執行」，靜安分局在對思聰公子做出拘留決定後原則上就應立即執行，除非當事人申請停止執行且複議機關確認其理由合理，或者複議機關認為需要停止執行。但後者因為只是例外，適用空間並不大，因此以「複議不停止執行」為由，質疑靜安分局對王公子區別對待似有一定道理，我的幾個法大同事也持此立場。
但當事人申請複議或提起訴訟後不停止執行的原則並非毫無爭議。各國對此的處理方式不盡相同，停止執行和不停止執行代表的也是兩種完全不同的立場。
以德國為代表的典型做法是「起訴停止執行」，即原則上只要當事人訴請行政救濟，起訴就會發生使行政行為停止執行的效力。即使行政機關認為有特別需要必須要對行政行為予以即時強制，也須提出特殊理由。而針對行政機關提出的理由，原告還可經由一種急速程序申請法院審查其合法性。這樣做的目的是為了避免違法的行政決定執行後給當事人造成難以補救的損失，也避免法院在完成對行政決定的審查前，行政機關就通過擅自執行而造成事實完結的後果。在此，個人權利保障的有效性明顯被置於立即執行所欲維護的公共利益之上。
與德國不同，我國自1989年的《行政訴訟法》頒布至今都一直延續「起訴不停止執行」的立場，儘管《行政訴訟法》在2014年修訂後增加了「停止執行」的例外情形，但在當事人更有效的私益保護和立即執行的公益之間，後者顯然被賦予了更高權重。由此，即使當事人對行政決定的適法性存有爭議而申請複議或提起訴訟，若行政機關自身有強制執行權，依舊可以在複議或訴訟期間強制執行。
這種更傾向於公益維護的制度選擇當然會造成權利保障不力的後果。典型的例如強制拆除案，如行政機關在訴訟期間已將其認定的違章建築強行拆除，即使當事人事後拿到的是確認拆除決定違法的勝訴判決書，也只能申請國家賠償而再無他法，正義此時雖未遲到但已基本無用。
二、《治安管理處罰法》中的行政拘留暫緩執行規定
「複議或起訴不停止執行」制度所產生的問題在治安領域表現得更加明顯。因為公安機關自始都有強制執行權，在做出罰款或拘留決定後都可以立即執行，這樣一來，即使當事人在被拘留後提起行政訴訟，法院也無法再將違法的行政決定予以撤銷，而只能選擇確認其違法。這種判決的效果當然不好，因為其根本無法徹底排除違法決定的法律效果，充其量也只是對當事人物質和精神損失的撫慰。
也正因如此，《治安管理處罰法》在《行政複議法》和《行政訴訟法》的原則性規定之外，又規定了例外。根據該法第107條，「被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政複議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出擔保人或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執行」，這一條說的正是「行政拘留暫緩執行」。
所謂「暫緩執行」就是拘留決定可以暫時先不執行。其欲避免的正是上文所說的，如果拘留決定違法，公安機關又強制執行而造成的事實完結和當事人的權利受損的後果。據此，如果只是以《行政複議法》為據就認為靜安分局的處理違法，顯然是忽視了《治安管理處罰法》中的特別規定。
「行政拘留暫緩執行」條款是2005年《治安管理處罰法》出台時修訂的條款，此前《治安管理處罰條例》規定的是，「對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續執行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執行」。
《治安管理處罰法》在「複議或起訴不停止執行」原則外又規定行政拘留可暫緩執行，首先是因為行政拘留涉及當事人的人身自由，可說是所有處罰中最重的一類，其當然也要受到相較其他權利更多的保障。此外，如果公安機關在做出拘留決定後立即執行，被拘留人因為人身自由受限，即使想申請複議或提起訴訟，其行使救濟權利也會相當不便。從此意義上說，「行政拘留的暫緩執行」也可說是對上文提及的「複議或訴訟不停止執行」原則的糾偏，其與刑事訴訟中的取保候審一樣，也都是法治文明和進步的標誌。
三、行政拘留暫緩執行為何那麼難？
與《治安管理處罰條例》規定當事人只要找到擔保人或交納保證金就可暫緩執行拘留決定不同的是，《治安管理處罰法》對行政拘留暫緩執行的適用進行了嚴格的限定，並非當事人只要申請複議或提起訴訟就可暫緩，而是必須同時滿足四個要件：
其一，被拘留人已依法申請了複議或提起了訴訟；
其二，被拘留人向公安機關提出了暫緩執行行政拘留的申請；
其三，公安機關認為對被拘留人暫緩執行行政拘留不致發生社會危險；
其四，被拘留人或其近親屬提出了擔保人或繳納了保證金。
這就意味著，即使當事人已訴請行政救濟或是向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請，公安機關仍舊有裁量空間可以繼續強制執行。這也是為什麼在實踐中此項條款鮮少被適用的原因之一。
除了在要件規定上相當嚴苛外，公安機關的裁量空間還體現在如何理解「暫緩執行不致發生社會危險」上。《公安機關辦理行政案件程序規定》第198條列舉的不宜暫緩執行行政拘留的情形包括：「（一）暫緩執行行政拘留後可能逃跑的；（二）有其他違法犯罪嫌疑，正在被調查或者偵查的；（三）不宜暫緩執行行政拘留的其他情形」。
從上述列舉來看，公安機關決定不暫緩執行的空間相當寬泛，只要其認為被拘留人可能逃跑、干擾和阻礙證人作證、串供、毀滅、偽造證據或再次實施違法犯罪，都可做出不執行暫緩執行行政拘留的決定。與刑訴中司法機關「構罪即捕、一押到底」的模式一樣，治安管理處罰中公安機關同樣傾向於「應拘盡拘」，這也同樣成為此項條款較少適用的原因。
行政拘留決定暫緩執行被很少適用的原因還在於，如果不是熟諳《治安管理處罰法》，幾乎很少有當事人知曉在治安管理領域存在和刑訴中的取保候審一樣的制度，甚至我的刑法和刑訴同事在初看此案時，也同樣以為暫緩執行是公安機關對思聰少爺開的特例。
而不知曉的直接原因又在於公安機關的不告知。《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》雖然規定了暫緩執行拘留決定的實體和程序要件，卻未規定公安機關在做出拘留決定時有義務告知當事人其可在申請暫緩執行。《治安管理處罰法》規定的行政拘留處罰決定書必須包含的內容，也只有「被處罰人的個人信息；違法事實和證據；處罰種類和依據；處罰的執行方式和期限；當事人不服處罰決定時的複議和訴訟途徑」。
因為公安機關並不負擔權利告知義務，加之適用要件規定嚴苛，《治安管理處罰法》的「行政拘留暫緩執行」雖然立意很好，但在實踐中幾乎淪為「沉睡」條款。平時被虛置幾乎無人知曉，在本案中卻突然被適用，這也是思聰案爆出後，公眾質疑公安機關是否對王少爺網開一面的背景原因。
四、少拘慎拘同樣是治安管理處罰的目標追求
思聰案爆出後，已有學者指出，本案適用暫緩執行可能存在程序瑕疵問題。因為根據《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》，要完成行政拘留的暫緩執行至少要經過如下步驟：
首先，被拘留人向做出拘留決定的公安機關提出暫緩執行申請，在其提出暫緩執行申請前，被拘留人也已就拘留決定申請了複議或訴訟；
其次，公安機關對被拘留人暫緩執行行政拘留的社會危險進行審查，並在認為暫緩執行不致發生社會危險後，告知被拘留人提出擔保人或者交納保證金；
再次，在被處罰人或其近親屬提出擔保人後，公安機關還要對擔保人是否符合法定條件進行審核，並要求被拘留人足額交納保證金；
最後，在滿足了上述所有條件後，公安機關製作暫緩執行行政拘留決定書並送達被拘留人。
上述程序步驟要全部完成，所花費的時間應該不少。在警情通報中，王某某及其友人1月11日凌晨打人，警方在12日就已對其做出暫緩執行行政拘留的決定，給出的理由也只是，其已申請行政複議所以暫緩執行拘留決定，而非公安機關進行認真核實，認為暫緩執行不致發生社會危險。
但即使程序上存在一定瑕疵，目前也無充分證據證明，靜安分局對思聰公子暫緩執行行政拘留決定是違法的——公安機關一貫應拘盡拘，在本案中卻少見地適用暫緩執行，的確會有雙標之嫌，但既然法律已明確規定被拘留人有此項權利，就同樣不能因為他身份特殊或地位顯貴就剝奪其應有的權利。靜安分局的此次處理提醒我們，《治安管理處罰法》中存在保障被拘留人合法權利的條款，此項長期沉睡的條款今天可以適用於思聰公子，未來也應適用於所有符合法定條件的被拘留人。
刑法學的同事常說，少捕慎訴，囹圄空虛，是他們一直的追求。同為國家懲罰機制，行政拘留的目標又何嘗不是「少拘慎拘」呢？既然已經意識到「複議或起訴不停止執行」給當事人權利造成的損害，那就應該儘可能地放寬行政拘留暫緩執行的要件；儘可能地避免在拘留決定適法獲得澄清之前，立即就對當事人執行行政拘留從而造成無法挽回的損失；儘可能地在執行拘留決定時以暫緩執行而非以立即執行為原則。
由此來看，靜安分局對思聰公子的此次處置或許會激活一項好的制度，使其不致再沉睡虛置。如果真是如此，這大概也是思聰公子在「娛樂圈紀委書記」之外，對推行法治所做的積極貢獻吧。農曆新年將至，希望此案在公眾廣泛關注下能獲得妥當處理，也希望本案傳遞出的「少拘慎拘」立場能惠及所有的普通人。
作者：趙宏 中國政法大學教授
（來源：澎湃新聞）
編輯：孫菲菲