縣，在我們中國人的歷史和現實中，扮演者意義非凡的角色。在歷史上，一統天下的秦始皇，「廢封建，行郡縣」，開闢了中國歷史新紀元，「郡縣治，天下安」的思維架構延續至今。在現實中，無論我們走到海角天涯，來自一個縣的，才算真正的故人同鄉。

如今在廣袤的中華大地，分布著大小兩千多個縣，作為「縣域CBD」的縣城，更是被譽為「中國的底色」——進，可以享受現代工業文明的繁榮喧囂；退，可以感悟傳統鄉土文化的寧靜致遠。

就是在這樣一個「半是城市半鄉村」的特殊聚落區，其權力架構，人情世故，利益分配，都遵循著特定的運行邏輯：

一方面，受到大城市文明的浸染滲透，縣城的權力運行和人際往來，較鄉村更具法律和規則性；另一方面，縣城實際上只是鄉村伸向城市的「觸角」，其社會架構、權力角色、分利秩序，都還嚴格遵循著傳統鄉土中國「熟人社會」的「潛規則」。

那麼，在這樣一個與多數國人息息相關的「縣城江湖」中，其權力角色與分利秩序，究竟如何運作？我們共同探究之。

一、城鄉之間的「縫隙」——小縣城裡的權力角色探析

有人的地方就有江湖，有江湖就必然存在利益的分殊、分歧、分化，以及由此產生的爭權奪利的「劍影刀光」。在小縣城的利益角色當中，處於最核心地位的當然是代表國家執掌公共權力（政治權力）的領導、幹部。

從政治學理論的視角看，政治權力就是「令人敬仰的權威，和迫使他人服從的力量」。它是對社會資源的權威性分配，說白了就是「分蛋糕」的刀柄。

中國自古以來的「學而優則仕」的思維觀念，造就了國人濃厚的「官本位」主義傳統。尤其在小縣城中，「權力崇拜」的思維，更是根深蒂固。具體來看，中國的縣城是一個典型的「精英掌控」社會。

一個人口數十萬的縣，縣城人口一般不超過10萬人，其中真正「有權有勢」的也就是那麼幾百號人。而且，由於縣城經濟發展水平的局限（少數東部富裕縣除外），能在縣城裡通過經商創業發家致富，躋身「精英」者，總共不過百人。

其他「精英」，主要就是那些「吃皇糧」的各級幹部。在鄉村和縣城，無論你是「行政編」、「事業編」亦或國企員工，只要和體制搭邊的人群，統稱為「幹部」。

然而，即便在公共權力掌控者群體內部，同樣是「等級森嚴」，難以「僭越」。從當前中國縣域官場的政治生態來看，掌握行政權力的有兩類人。

第一，是「居高臨下」的領導，即有實權、有行政級別的國家幹部。即「在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人」。具體包括縣委、政府、人大、政協等「四大領導班子」；縣級黨政機關直屬部門的正科級「一把手」。

這些「高級幹部」通常對本縣範圍內的大小事務，擁有一般具有決策權和最終處置權。換言之，他們站在縣城權力分級的第一梯隊。囿於行政級別的限制，在縣城當「大官」很難，一個縣的正處級幹部滿打滿算也就四人。

但要體驗「當大官」的感覺，卻並難。尤其是那些縣城「實權部門」一把手出行，只要你願意，一定會有人為你提包端茶，前呼後擁，接待招呼，一應俱全。「為官者」則是穿著講究，氣爽神清，派頭十足，令人生畏。

古時候所謂的「天高皇帝遠」，也大概如此。但下走半級，一般的副職領導，實際地位就遠遜於「一把手」，他們已經不屬於「決策型」領導。

因為在一個相對狹小的縣城政治組織中，其科層化，等級化分野並不十分明顯，副職對具體行政事務幾乎沒有支配權，其主要任務是配合正職工作以及操作具體事務。

再往下走，就是那些就是「萬人之上」的普通幹部。具體指的就是，縣城中負責對縣域政策和具體事務的執行者和操作者。他們是不具有最終決定權和處置權的，一般公務人員。

在國家的整體行政體系中，「縣官」級別不高。而且，縣域政府也是距離普通民眾距離最近的一線政府。但實際上，縣城主要領導和普通民眾之間，可謂「遙不可及」。

一位學者在對中部幾個縣城進行實地調研後發現，一個普通民眾要想見見縣委、縣政府的主要領導，至少要經過三道「關卡」：

首先是政府大院的保安；第二層是政府大樓門電梯口設置密碼的玻璃門；第三層才是領導辦公室所在的樓層，平時會上鎖，由領導秘書負責開關。

當然，想要在「山高皇帝遠」的蕞爾小城攫取豐厚利益，單靠個人的力量也是做不到的，盤根錯節的利益鎖鏈在小縣城裡隨處可見。通過「熟人社會」的人情紐帶，這些「肉食者」相互聯繫，構建起一個密集的「權力網絡」，其影響力，遍布縣城的方方面面。

正如某位學者所言：「縣城的一舉一動、縣城的孰輕孰重、縣城的風雲變幻都在這群人手裡掌握著、搗鼓著」。在「權力思維」主導下，就業市場本來就十分狹隘的縣城，「只有官場，沒有職場」。

一個大中學畢業生就業與縣城，其所學的知識和從事的工作，很可能是風馬牛不相及。總體來看，縣城的工作可區分為四類：行政部門、事業單位、國有企業、自由職業等四個類別。

在縣城人的視野中，這四個類型的工作如金字塔般垂直分布，越往上「權力」越大，面子越足，當別人問你在哪高就時，回答底氣最十足的就是「某辦某局」了。

隨著國家行政體制改革的推進，正如政府機關的編制被嚴格限制，體制內招人更是普及了「凡進必考」的嚴格遴選制度。因此說，且不論職位高低，一個體制內的「鐵飯碗」，更是成了縣城人夢寐以求的理想職業。

即便是一個公益性質的「清水衙門」，也會有很多人願意，拿著大把鈔票送禮托人擠進去。前幾年，陝西神木2500元月薪招聘名校研究生協管員的新聞曾引發熱議。這除了反映出高等學歷文憑「地崩山摧壯士死」式的貶值外，也深刻說明了縣城的「權力本位」就業取向。

如此一來，「爭權奪利」的人多了，專研技術的人就少了；體制內「幹部」多了，市場上的人才就少了。正如某學者總結那般：「在縣城，體制內的人才多，體制外的人才少；傳統型的人才多，高新技術的人才少，懂經營、善管理的企業經營管理人才少」。

二、利益的「分肥」——小縣城裡的分利秩序揭示

所謂縣城分利秩序，指的就是縣城的各個權力角色，各自利用自己掌握的資源，在利益的分割、分配、分肥的過程中相互博弈妥協，而形成的利益格局。或者在一些習慣了大城市生活的人眼中，「閉塞落後」的小縣城是資源匱乏的，沒有多少利益可圖。

但事實上，中東部地區一個縣的人口規模基本，都在40萬以上，有人就有生產力、消費力，就能創造GDP，類似於大城市對周邊地區的「虹吸效應」。

全縣的資源源源不斷流向縣城，在「人口紅利」的帶動下，縣城的房地產、餐飲、教育、醫療等行業，就能如火如荼地發展起來，只要經營得當，同樣是財源滾滾來。

所謂「三年清知縣，十萬雪花銀」，作為縣城分利秩序的「掌舵者」，自然有趨之若騖地想要向「領導們」靠近，以分享權力帶來的紅利。

當然，利益的對等交換是社會的基本法則，這過程中一些意志不堅定的人，就有可能被金錢和美色俘虜，淪為人民公僕中的「蛀蟲」。他們不但自己「官商勾結」謀取私利，還會在同事中形成惡劣的「示範效應」，不斷地腐化他人。

比如曾任廣東惠來縣縣委書記的邱輝盛，在自己腐化墮落之後，竟然一口氣把五個縣委常委都拉下了水，全縣的縣級機關及下屬鄉鎮更是幾乎全部淪陷，涉案人員高達五百多人。如此觸目驚心的「窩案」，已經不能用簡單的「意志薄弱」或「道德敗壞」來解釋。

它直接反映出「一把手」在整個縣域政治體系運行中的強大影響力，其他人只有在他的首肯之下，才能進入這個「分利秩序」。即便是權力再下沉一級，「芝麻綠豆」大小的村幹部，都能利用農村的土地資源或者鑽國家的農村政策空子，以權謀私，中飽私囊。

這些人之所以膽敢明目張胆地，利用黨和人民賦予的公共權柄，為自己漁利。很大程度上，就是源於縣城民眾對權力的「崇拜」，和對分利秩序的「默認」。以親緣、血緣為主要人際紐帶的縣城，並不似大城市人員往來的頻繁複雜。

人們之間關上幾個彎，總能沾親帶故，所以在不犯罪的情況下，按照傳統習俗辦事，似乎成了習慣，很多違法亂紀之舉，就在人情世故中被消解了。

另外，在信息技術不發達的年代，在幅員遼闊的國土上，上級根本無暇也無力管轄到縣城裡的細枝末節。領導們能夠看到了，也往往那個幾張縣級官員遞上去的「政績奏章」。當然，在現代信息技術條件下，小縣城也不再是什麼山高皇帝遠的法外之地。

地區之間的幹部流動，以及嚴格規範的公務員選拔制度，都在給縣城權力體系輸入新鮮正義的血液。但要想在較短時間內，蕩滌積弊數十年的社會風氣，絕不是一件容易的事情。

「權力持有者」，通常把持甚至壟斷著縣城最優質的資源，他們聯合商人等「利益攸關者」，構建了一套嚴密的分利秩序。

此處提及的商人，絕非一般的個體戶和日常性經濟活動的商販，而特指那些「手眼通天」，資本雄厚、人脈廣泛，對縣域的經濟社會發展，甚至政治運作都具有影響力的大商人。小縣城裡的市場空間與營商環境，自然不能和大城市相提並論。

但在現代市場經濟和信息技術的刺激轟炸之下，縣城的居民也被激發出了極強的消費欲望和消費能力。但同時，由於縣域社會規模狹小，能夠做起大生意的，通常要是「政商通吃，有頭有臉」的人。

而這類商人發家致富的主要手段，也通常不是常規的買賣經營，而是「拿項目」。

具體來講，就是通過向權力靠攏，承接各種政府工程，包括道路、橋樑、水利、通訊、能源等基礎設施建設，以及與之關聯的農、林、水、電、旅遊、環保等項目。

現實中，很多縣城的重點大型項目，也幾乎都是被那些與領導關係密切的商人所把持。至於擺在明面上的「招標」、「投標」等過程，大多就是流於形式甚至是為商人量身定做的「蘿蔔招標」。

在這場利益分割的「饕餮盛宴」中，大商人們往往都需要通過利益輸送的方式，為自己尋求官方的話事人與保護傘。

而對權力所有者言，受到國家法律法規的嚴格規制，官員無法直接參與商業精英，於是乎，和「識時務」的商人合作，結成「利益共同體」，自然就成了最好的選擇。比如，熟悉縣城生活的朋友可能都會注意到，幾乎每個小縣城裡都會有一大批爛尾的別墅、小區、廠房。

那就是因為，在「唯GDP」思維的導向之下，縣領導曾不惜一切代價地「招商引資」。

在國家政策紅利的誘惑下，很多商人也都願意和縣裡官員合作——圈出一大片地，蓋上一些外觀華麗氣派的建築，向上級交出一份漂亮的計劃書，雙方就能各取所需——商人輕鬆套取到了國家的政策扶持，官員收穫了升遷的政績，至於實力效果如何，並不重要。

那一棟棟空置的建築，其實就是對這種不合理分利秩序的無聲控訴。但從另一方面講，無事時雙方稱兄道弟，你儂我儂。一旦國家的反腐利刃迎面劈來，那些昔日風光無限的「大老闆」也很容易被權力所有者推出去作「擋箭牌」，身陷囹圄甚至性命不保。

一言概之，在縣城這樣一個小江湖中，權力角色既集中又分散：掌握公共權力者高高在上，統籌全局，但他們也需要一些「代理人」，幫助其實現各種利益。這兩種不同的權力角色既等級分明，又相互制衡，相互妥協，共同建立和維護者一個特有的分利秩序。

在這個秩序中，既有政府職權的濫用，也有罪惡資本的貪婪，而普通民眾陷入其中，只能服從秩序，幾乎沒有話語權。

三、人民的「江山」——小縣城裡利益格局的重塑再造

改革開放之後，我黨出於戰略全局的考慮，做出了「允許一部分人先富起來」的偉大決策。受到市場經濟和國家政策春風洗禮的縣城，也有一批「致富能人」脫穎而出，他們通過這樣或那樣的手段，攫取了大量社會財富。

他們和一些權力所有者，緊緊抱在了一起，頑強維護者自己的既得利益和利益分配格局。至於黨要求的「先富幫後富」，早已被他們忘之腦後，他們不僅無心幫助落後者，反而變著法子地壓榨落他們。

這種扭曲的利益格局，極易拉大鄉村地區的貧富差距，違背了國家共同富裕的初衷。

對其進行治理的根本手段，還是要大力加強社會主義民主與法治，把權力關進位度的「籠子」里。國家要加強基層權力運行法規的宣傳宣稱，嚴格落實相關要求，破除信息壁壘，提倡以法律思維、法律方式解決問題，維運用法律手段解決問題。

實現政府、市場、社會與群眾之間的良性互動，並充分發揮國家監察巡視制度的作用，加強對基層政府的巡查力度，動員人民群眾與權力腐化行為做鬥爭。

隨著國家治理體系治理能力現代化在縣域政治中的有效實施，以往的那種不合理的分利秩序格局，必將得到徹底根治，國家的惠民、富民意志也將得到堅決地貫徹落實。

從現實情況看，為了破解這種違背社會主義初心本質，不利於社會公平正義和人民共同富裕的利益分割現象，國家在基層大力推進國家治理體系和治理能力的現代化，精簡機構，裁撤「冗官」，積極推進「人才下縣」。

這些措施取得了一定成效，縣城政治生態和利益格局有所改觀。但閉塞的環境下，盤踞地方多年的勢力團體，以及人性中的「貪婪本質」，很難被一次性清除，縣城權力角色與分利秩序的重塑和再造，任重而道遠。

但無論如何，我們必須堅守這樣一個觀念：對於縣城中不合理現象的治理改造，無論如何艱難險阻，黨和國家一定會堅定不移地推進下去。因為無論縣城是誰的「江湖」，中國總是人民的「江山」。

四、結束語

所謂「急攘攘蠅爭血，亂紛紛蜂釀蜜」，世事浮沉，人心躁動，往往逃不出名利二字。大城市有驚心動魄的劍影刀光，小村莊亦有紛繁複雜的冷暖人情。而「夾縫中求生存」的縣城，既可以仰望繁華都市的燈紅酒綠或窮困潦倒，也可以俯視寂寥鄉村的優美恬靜和困苦掙扎。

所以有人說，「縣城才是中國的底色」——它連接城市和鄉村，貫通傳統與當下。在現代工業文明尤其市場經濟浪潮的巨大衝擊之下，縣城早已經不再是想像中的那邊寧靜閒適。

「精神家園」和「心靈棲息地」的優雅色彩褪去之後，在長期處於國家權力體系邊緣地帶的小縣城裡，時常上演著不為人知的權力博弈與利益糾葛。形形色色的權力角色，通過各種不對等的聯合或鬥爭，互相妥協建立起了有違公平的分利秩序。

這種不合理歷史問題的解決，是對國家社會治理能力的加大考驗，需要久久為功，穩步推進。