北宋時期，古代官僚制度進入了一個新的發展階段。宋代繼承了隋唐以來成熟的官職體系，在此基礎上進行了改良，使得宋朝的官場變得更加複雜，官員之間的關係也更微妙。正是在這種官僚制度的大背景下，王安石等人提出了變法主張，裁汰冗官，富國強兵。北宋官場裡有一個官職長期飽受爭議，這個官職一方面有利於北宋政權的穩定，另一方面也給宋朝帶來了很大隱患，它就是"通判"。那麼通判到底是什麼層次的官員?
通判是總覽全局的官職，事無巨細都可以過問。宋朝對於地方上的規定比較細緻，知府、知州和通判都是地方上位置最高的官員，為了區分開他們，平常並不在一起辦公。三個官職都有自己的辦事機構，安排配套的相關辦事人員。宋朝地方上的官職一般是文臣為正，武將為副，政務上以文官為主。
宋朝建立後，國內局勢比較安定，對外傾向於和談，原則上不輕易訴諸武力。通判和武官其實都是輔佐型官員，但通判有權過問糧運等重大事務，是對知州、知府的補充。
通判有否決權。假設知府和知州都同意辦一件政事，這件事和糧運、刑獄、農田、水利有關，結果通判堅決反對，那麼這事也很難辦成。通判雖然級別略低，但卻不是知州知府的副手或者屬下，它屬於位高權重的輔佐型高官，有質詢權和否決權。
通判是朝廷在地方上安插的眼線，身後有皇帝撐腰。宋朝建立前經歷了五代十國的混亂時期，五代十國亂世之所以出現，很大程度上是因為唐朝後期對地方政權缺乏有效的管理和控制。
宋太祖趙匡胤本身是武將，發動兵變奪權後黃袍加身。趙匡胤本身也屬於地方軍閥勢力，因此他疑心病很重，大宋建立後，他首先不放心武將，解除了他們的兵權。緊接著又擔心地方上的封疆大吏擁兵自重，於是採取重文輕武的國策。
於是他決定安排通判這個職務，安插在地方上監督文武官員，來個三足鼎立。這樣一來，通判可以隨時向皇帝匯報情況，皇帝能夠掌握地方的各種行政信息和人事變動，運籌帷幄於千里之外。通判其實就是皇帝在地方上的化身，權力可大可小，說話可輕可重，越是這樣的官職，往往越是深不可測。