邢瑞利：拜登政府網絡安全戰略的調整與中國應對
作者：邢瑞利，南京航空航天大學馬克思主義學院，從事美國外交戰略與中美關係研究
來源：《中國礦業大學學報( 社會科學版) 》2021年第6期；時政國關分析
微信平台編輯：周悅
[摘 要]拜登上台執政後高度重視網絡安全問題，美國網絡安全戰略呈現出一系列的調整與最新動向。調整網絡安全的人員和機構設置、加大對網絡安全的資金投入和人才培養力度、重振與盟友及夥伴國的協同合作關係、強化與私營部門及公民社會的夥伴關係等構成了拜登政府網絡安全戰略的四個重要著力點。拜登政府調整網絡安全戰略可能加劇中美網絡空間戰略對峙，雙方圍繞數位技術、意識形態以及網絡空間規則主導權的競爭將進一步升級，最終不利於中美網絡空間關係的穩定。我國須及時評估拜登政府網絡安全戰略調整帶來的消極影響，妥善應對美國對華網絡安全施壓及挑戰，進而有效管控好中美網絡空間關係。
[關鍵詞]拜登政府；網絡安全戰略；網絡空間；中美關係
[基金項目]國家社科基金青年項目「『印太戰略』背景下『東協中心地位』重構研究」（項目編號：20CGJ029）
隨著網際網路產業和數位技術的迅猛發展，網絡空間已經被視為陸地、海洋、天空、太空之外的「第五疆域」。作為網際網路的發源地以及世界性網絡超級大國，美國歷屆政府對網絡安全問題非常重視並出台了一系列的網絡安全戰略，謀求美國在網絡空間的優勢地位。2020 年總統大選後，「太陽風」事件的發生暴露出美國在預防及應對網絡安全風險方面存在的缺陷，川普政府也因在網絡安全方面發表一系列不當言論及作出錯誤決定而受到廣泛批評。在此背景下，約瑟夫·拜登（Joseph Biden）於 2021 年 1 月 20 日正式就任新一屆美國總統後，究竟如何調整美國的網絡安全戰略也就成為國際社會備受關注的焦點問題。鑑於網絡安全議題在中美關係中占據重要位置，而拜登政府網絡安全戰略的施政重點與政策動向也將在很大程度上影響中美網絡空間關係的走向，因此，本文嘗試探究拜登政府網絡安全戰略調整的背景及新動向，在此基礎上分析其對中美網絡空間關係產生的影響，為中國及時採取相關應對之策提供參考借鑑。
一 、 拜登政府網絡安全戰略調整的背景
拜登上台執政後高度重視網絡安全問題並對美國網絡安全戰略逐步做出調整，這主要源於美國面臨著複雜的國際和國內背景。從國際背景看，網絡空間大國戰略競爭加劇、加強網絡防禦能力以及維護美國網絡霸權地位等構成了拜登政府網絡安全戰略調整的重要國際驅動因素。從國內背景看，拜登政府調整網絡安全戰略主要在於紓緩「太陽風」事件後來自美國國內社會各界的壓力。
（ 一 ） 國際背景
拜登政府網絡安全戰略的調整根本上源於全球網絡空間大國日趨激烈的戰略競爭與博弈。在人類社會迅速從信息化、數位化邁向智能化時代的過程中，網絡空間在大國戰略競爭與博弈中的地位明顯得到提升，成為大國進行地緣政治博弈的新舞台。
新冠肺炎疫情暴發後，美國操縱疫情問題政治化並將之與網絡空間大國戰略競爭掛鈎，美國、中國、俄羅斯等國在網絡空間的戰略衝突與對抗態勢更趨白熱化。2020 年 5 月，美國網絡空間日光浴委員會在發布的一份有關新冠疫情的白皮書中就指出， 「新冠疫情與網絡安全問題都是美國面臨的全球性威脅，由於中國與俄羅斯等國正在利用新冠大流行而肆意攻擊美國政府及私營部門的網絡系統，美國亟需採取全政府手段進行應對」。在網絡空間日光浴委員會的建議下，2021 年 3 月，美國公布的《臨時國家安全戰略方針》將中國與俄羅斯定位成「頭號戰略競爭對手」與「次要挑戰」。根據這一定位，拜登政府將大國戰略競爭與博弈引入到網絡安全領域，把應對來自中俄的網絡威脅作為美國網絡安全戰略的重要目標。2021 年 2 月 4 日，拜登在美國國務院發表上任後首次重要外交政策演說時明確宣稱：「我以一種與前任總統截然不同的方式向普京總統表明，美國面對俄羅斯的挑釁、干涉選舉、網絡攻擊和毒害公民等激進行徑卻毫無作為的日子已經結束。」隨後，2021 年 2 月 19 日，拜登還出席七國集團峰會和慕尼黑安全政策會議兩場國際性會議，呼籲民主國家攜手應對中國與俄羅斯等「獨裁國家」的威脅，這向國際社會釋放了重要信號。顯然，拜登政府網絡安全戰略的調整是在大國戰略競爭這一語境下展開，已經打上了大國傳統地緣政治博弈的烙印。拜登政府網絡安全戰略的調整旨在加強網絡防禦能力從而維護美國在網絡空間的霸權地位。
隨著中國、印度和俄羅斯等新興網絡空間大國的崛起，美國網絡空間霸權優勢在一定程度上被削弱，戰略警惕和焦慮情緒隨之產生。在此情形下，加強網絡防禦能力以維護美國在網絡空間的霸權地位構成了拜登政府網絡安全戰略的重要目標。一方面，拜登政府認為提升美國網絡防禦能力的前提是要加大對外來網絡攻擊的制裁力度。2021 年 3 月 29 日，拜登政府宣布延長歐巴馬政府於 2015 年簽署的網絡攻擊制裁行政命令，規定在美國處於由境外人員「重大惡意網絡活動」造成的緊急狀態的情況下，政府有權對發起或參與重大網絡攻擊和網絡犯罪的個人或組織機構實施制裁。隨後，拜登於 2021 年 4 月 15 日正式簽署了對俄羅斯實行新制裁的行政命令，禁止美國金融機構參與以盧布或非盧布計價的俄羅斯主權債券一級市場。同時，還將制裁俄羅斯 32 家實體和個人，理由是其在俄羅斯政府指示下試圖影響 2020 年美國總統選舉，並且存在虛假信息和干預行為。另一方面，拜登政府試圖在網絡進攻與防禦之間尋求新的平衡從而更好地維護美國的網絡空間霸權。例如，美國新任國防部長勞埃德·奧斯丁（Lloyd Austin）在參議院軍事委員會提名聽證會上透露，國防部將致力於以「前置防禦」的網絡安全理念挫敗來自俄羅斯和中國的威脅。他認為國防部可以通過三種方式進行「前置防禦」：深入了解競爭對手的網絡行動和能力；推動部門間、行業和國際夥伴的合作以建立更好的網絡防禦體系；在必要時採取行動擾亂並阻止競爭對手的網絡惡意行為。當然，拜登政府並不會單純採取防禦行動來規避網絡空間風險，正在考慮制定一套新的更具強制性且有效的網絡空間戰略。
（ 二 ） 國內背景
「太陽風」（SolarWinds）事件的發生將美國網絡安全問題提升到前所未有的高度，拜登政府迫於國內各界壓力不得不及時作出調整與應對。「太陽風」事件屬於一種高度複雜的「供應鏈攻擊」，黑客利用「太陽風」軟體的系統漏洞先後對美國微軟公司、聯邦政府機構、私營企業、非營利組織在內的約 1.8 萬名客戶進行攻擊，對美國網絡安全造成了大規模破壞。2020 年 12 月 13 日，「太陽風」事件被披露後，美國國家安全委員會於次日立即啟動第 41 號總統政策指令並召開網信安全事件應急響應小組會議，成立了由聯邦調查局（FBI）、中央情報局（CIA）和國家情報總局辦公室（ODNI）共同組成的網絡統一協調小組（UCG）圍繞該事件展開調查。儘管如此，「太陽風」事件依然暴露出美國在預防應對網絡安全風險方面存在的缺陷，也對拜登政府儘快出台新的網絡安全戰略造成了不小的壓力。
一是「太陽風」事件引發了美國學術界和戰略界對網絡安全問題的擔憂。儘管美國擁有世界上最先進的情報搜集和進攻性網絡能力，但鑑於其極度依賴數字通信，加之網絡空間威脅具有牽一髮而動全身的脆弱性，這也導致美國成為最容易遭受網絡攻擊的目標對象。「太陽風」事件的發生將美國在網絡安全態勢感知、情報預警及應急處置、政府與企業各部門間協同能力等方面存在的漏洞暴露無遺，也為美國重塑網絡安全機制敲響了警鐘。卡內基國際和平基金會核政策項目和網絡政策倡議高級研究員阿里爾·萊維特（Ariel Levite）認為，「太陽風」事件給美國帶來了 7 個深刻的教訓：發動此次網絡攻擊的國家是俄羅斯；該事件對網絡攻擊的性質界定提出了挑戰；網絡空間的不法行為幾乎不會受到懲罰；美國面臨永久性的網絡安全漏洞；美國「持續參與」網絡空間戰略的風險很大程度上被忽視；美國已經喪失在網絡空間的主導地位；建立更具韌性的網絡應對措施至關重要。美國戰略與國際問題研究中心高級副總裁詹姆斯·安德魯·劉易斯（James Andrew Lewis）也強調，美國的網絡安全戰略存在不連貫性，對自身實力和軍事優勢的過度自信使美國對網絡安全威脅缺乏及時且有效的應對。拜登政府亟需扭轉在網絡安全領域的守勢地位，新的網絡安全戰略需聚焦管控風險、信號傳遞和聯盟體系構建等三個方面，使美國能夠在網絡空間採取果斷行動的同時儘量減少網絡威懾升級的風險。
二是「太陽風」事件致使川普政府時期推行的網絡安全戰略倍受質疑與批判。在川普政府時期，美國聯邦通信委員會（FCC）在巨大的爭議下廢除了寬帶隱私性與網絡中立性等兩項重要網際網路原則。川普政府淡化聯邦通信委員會對國家安全和公共安全責任的舉動導致聯邦通信委員會「太陽風」事件發生後並未能及時採取緊急應對措施。與此同時，儘管川普政府推動聯邦通信委員會將華為和中興列為美國「國家安全威脅」並切斷華為晶片供應鏈，但對該問題的關注並不能掩蓋其未能有效應對供應鏈網絡安全威脅的事實。正如美國布魯金斯學會研究院金凱琳（Caitlin Chin）所言，「『太陽風』事件是促使美國戰略界及學界反思川普政府網絡安全戰略錯誤做法的催化劑，也迫使拜登政府在這一問題上作出新的改變」。事實上，「太陽風」事件發生後，拜登及其執政團隊也圍繞網絡安全問題對川普政府進行猛烈批判，並對該事件迅速作出強硬表態以回應美國國內社會各界關切。2020 年 12 月 22 日，拜登在德拉瓦州的一場活動上評論稱，「川普在執政四年期間未能將網絡安全議題擺在優先位置，網絡安全事實上是美國面臨的最嚴重威脅之一，應將這一問題與使用其他非常規武器發動的攻擊同等對待」。與此同時，針對川普政府網絡安全戰略存在的問題，拜登及其執政團隊提出改進舉措， 「美國新政府會把網絡安全議題作為重中之重，進一步加強與私營部門的夥伴關係，並擴大美國對防禦惡意網絡攻擊所需的基礎設施與人員投資。此外，將通過與盟友及夥伴國進行協調以阻止競爭對手發動重大網絡攻擊」。
三是「太陽風」事件迫使拜登政府出台新的網絡安全戰略以回應國內呼聲。關於「太陽風」事件的性質，美國國內社會各界存在定義為「網絡戰爭行為」還是「網絡間諜行為」的分歧，但目前持強硬觀點的一派明顯占上風。持強硬觀點的一派認為，「太陽風」事件是網絡戰爭行為，呼籲拜登政府採取強勢應對舉措。美國聯邦參議員理察·德賓（Richard Durbin）就聲稱，俄羅斯發動的這場攻擊實際上等於在網絡空間向美國發出了正式「宣戰」。美國眾議院國土安全委員會資深委員、眾議員約翰·卡特科（John Katko）也強烈敦促拜登總統儘快提名網絡安全和基礎設施安全局局長人選。卡特科認為，「美國現在比以往任何時候都更需要由永久的政治領導來領導美國的主要聯邦網絡安全機構」。在此情形下，2020 年 12 月 17 日，拜登在當選總統後發表的一份聲明中回應稱，「處理網絡漏洞是執政後的首要任務，將進一步加強與私營部門的夥伴關係，並擴大抵禦惡意網絡攻擊所需的基礎設施和人員方面的投資。為了遏制惡意網絡攻擊行為，美國會加強與盟友及夥伴的協調並對那些要為此負責的個人徵收巨額費用」。隨後，拜登政府在 2021 年 3 月 3 日發布的《臨時國家安全戰略方針》中明確指出，將網絡安全議題視為新政府的當務之急，提升美國在網絡空間的能力、準備和應變能力。此外，拜登政府還於 2021 年 5 月 12 日簽署了一項行政命令，提出採取多項行動加強美國網絡安全能力，解決美國當前易受黑客攻擊的問題。這些行動舉措主要包括：消除政府與私營部門之間的信息共享障礙；推動聯邦政府網絡安全現代化；確保軟體尤其是關鍵軟體的供應鏈安全；成立網絡安全審查委員會等。
二 、 拜登政府網絡安全戰略調整的新動向及特點
拜登上台執政後將網絡安全問題列為政府重要議程，美國網絡安全戰略的調整已經初步呈現出基本輪廓。通過分析拜登政府發布的一系列政策文件以及公開講話可以發現，調整網絡安全的人員和機構設置、加大對網絡安全的資金投入和人才培養力度、重振與盟友及夥伴國的協同合作關係、強化與私營部門及公民社會的夥伴關係等是拜登政府調整美國網絡安全戰略的重要著力點。
（ 一 ） 調整網絡安全人員與機構設置
拜登政府著力調整網絡安全的人員和機構設置，將網絡安全事務提升至政府優先考慮事項。早在競選過程中，拜登就高度重視網絡安全問題，強調要防止任何外部勢力干涉美國總統大選。在正式入主白宮以後，拜登著手恢復被川普執政時期忽視的網絡安全職務，重新調整網絡安全機構的人員配置，組建網絡安全政策精英團隊。從 2020 年 11 月拜登公布的首批內閣成員名單可以看出，其網絡安全政策思路體現出鮮明的「精英治網」特徵。無論是新任命的國務卿安東尼·布林肯（Anthony Blinken）、國家情報總監艾薇兒·海恩斯（Avril Haines），還是國家安全顧問傑克·蘇利文（Jake Sullivan）、國土安全部長亞列山卓·馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）均具有豐富的網絡安全經驗。艾薇兒·海恩斯曾擔任過中情局副局長以及歐巴馬的首席副國家安全顧問，而亞列山卓·馬約卡斯曾擔任歐巴馬政府時期的副國土安全部長並主導過公私部門網絡威脅信息共享項目，由這些資深專業人士擔任內閣關鍵職位將很大程度上影響拜登推行網絡安全戰略的思路舉措。2021 年 4 月，拜登政府宣布計劃任命克里斯·英格利斯（Chris Inglis）和簡·伊斯特利（Jen Easterly）分別擔任白宮國家網絡總監（National Cyber Director）以及網絡安全和基礎設施安全局局長（CISA Director）。值得一提的是，國家網絡總監這一新職位根據美國 2021 財年《國防授權法案》設立，既是美國總統在網絡安全及相關新興技術領域的首席顧問，也是政府與私營企業的聯絡樞紐，旨在負責監督和協調聯邦政府給出網絡威脅應對方案從而達到提升美國整體網絡實力的目標。除了克里斯·英格利斯和簡·伊斯特利，拜登政府網絡安全政策精英團隊成員還包括負責網絡和新興技術的副國家安全顧問安妮·紐伯格（Anne Neuberger）以及即將被提名為國土安全部政策副部長的羅布·西爾弗斯（Rob Silvers）。顯然，通過人員更換與機構改革，拜登政府對一大批網絡安全領域的資深專業人士予以重任，這為推進落實美國的網絡安全戰略提供了制度保障。
（ 二 ） 加大網絡安全資金投入與人才培養力度
拜登政府著力加大對網絡安全的資金投入和人才培養力度，維護美國在網絡空間的技術領先地位。在資金投入方面，拜登政府大幅提升在網絡安全領域的資金投入比例，謀劃設置網絡安全專項資金，以此來提高網絡防禦能力。2021 年 1月 14 日，拜登政府公布了一項價值 1.9 萬億美元的「美國救援計劃」提案，特別呼籲國會批准聯邦政府在信息技術現代化和網絡安全方面的重大投資，稱「除了新冠肺炎疫情，美國在網絡安全方面也面臨危機，這是迫在眉睫的國家安全問題，不能再等待」。2021 年 3 月，該提案在美國參議院正式獲得通過，這是拜登政府任內的首個重大立法項目，也是美國歷史上規模最大的刺激性法案之一。「美國救援計劃」法案為網絡安全和基礎設施安全局、美國總務管理局（GSA）撥款 90 億美元，以推出新的網絡安全和網際網路技術共享服務；專門撥款 6.9 億美元給網絡安全和基礎設施安全局改善聯邦民用網絡安全監測和事故應對，並支持新的共享安全和雲計算服務試點；專門撥款 3 億美元資助美國總務管理局的信息技術項目；為聯邦首席信息安全官和美國數字服務局撥款 2 億美元用於聘用技術專家等。在人才培養方面，拜登政府重視吸引國際化人才，提升網絡空間領域的科研創新能力來維護美國的全球科技領導地位。拜登認為，美國在過去的幾十年之所以迅速發展成為世界領先的科技強國，一個至關重要的因素在於吸引了一大批在科學、技術、工程和數學（STEM）領域具有專業背景的國際化人才。
因此，拜登上台執政之後反覆重申，要加大對研發和 STEM 教育的投資以吸引國際化人才。卡內基國際和平基金會研究員埃文·伯克（Evan Burke）為拜登政府吸引網絡安全人才提出了具體建議，強調在平衡經濟和安全利益關係的基礎上，指示美國國土安全部延長 F、I 和 J 類簽證年限，重審導致 H-1B 簽證拒簽量大幅增加的審查程序，並與國會合作為 STEM 專業博士等高技能人才開發新的合法永久居留途徑等。
（ 三 ） 重振與盟友及夥伴國的網絡協調合作關係
拜登政府著力重振與盟友及夥伴國的協同合作關係，確保美國對網絡空間規範的制定和主導權。重新將盟友及夥伴國凝聚在一起，以修復美國在雙邊及多邊體系的作用和領導力是拜登政府外交政策最顯著的標誌。為了實現這一目標，拜登政府以網絡空間合作為重要抓手，與盟友及夥伴國聯合改善網絡安全水平並制定國際標準，以此構建起全球網絡空間行為規範。2020 年 3 月，拜登在《外交事務》發表的《為何美國必須再次領導世界——拯救川普之後的美國外交政策》一文中就強調美國應該與盟友及夥伴國建立統一戰線，塑造在智慧財產權、5G 網絡以及人工智慧等領域的規則，防止中國主導未來技術和產業的發展。具體而言，一方面，拜登政府注重聯合歐洲傳統盟友的力量，強調在網絡空間、人工智慧、生物科技等領域共同制定國際規則以主導新興技術的發展。美國大西洋理事會高級研究員富蘭克林·克萊默（Franklin D. Kramer）和歐洲政策分析中心研究員勞倫·斯佩蘭薩（Lauren Speranza）為拜登政府聯合北約盟友實施主動且可持續的網絡空間戰略提出了具體建議。他們認為，拜登政府與北約盟友的網絡空間合作應從三個方向展開：北約需加強網絡關鍵基礎設施建設，制定並實施一套彈性化網絡安全架構；北約成員國之間應積極提升網絡空間防禦能力；協調推進美國國防部倡議的持續接觸戰略，以減少俄羅斯與中國開展削弱北約聯盟團結的網絡空間活動。另一方面，拜登政府也重視印太地區盟友及夥伴的作用，呼籲共同應對網絡威脅、供應鏈安全、關鍵技術等新興挑戰。2021 年 3 月 12 日，美國、日本、印度和澳大利亞四國領導人首次召開「四方安全對話」視頻峰會，四國一致同意成立以網絡安全、新冠疫苗、氣候變化和關鍵新興技術為重點的工作組以應對共同挑戰。值得注意的是，儘管此次峰會會後的聯合聲明和會議簡報均避開了直接使用「中國」的字眼，但普遍認為具有明顯抗衡中國的意味。
（ 四 ） 強化與私營部門及公民社會的公私夥伴關係
拜登政府著力強化與私營部門及公民社會的夥伴關係，全方位提升美國應對網絡安全威脅的能力。鑑於美國大多數個人數據及關鍵基礎設施都由私營部門把控，而私營部門又是推動網際網路與移動通訊技術保持創新與活力的關鍵主體，因此，深化政府與私營部門在網絡安全領域的合作就顯得尤為重要。在實踐中，美國歷屆政府基本都強調在網絡空間治理中採用「多利益攸關方」模式，發揮非政府組織、私營部門、公民社會以及學術界等政府之外的行為體自下而上的作用，藉助多方力量合力應對日益嚴峻的網絡安全威脅，從而提升網絡空間治理的創新活力、透明度和實效性。拜登上台執政之後也延續了美國歷屆政府重視私營部門及公民社會等非政府力量的傳統，民主黨在 2020 年政策綱領中就特別凸顯私營機構的重要性，強調美國政府應與私營部門積極開展合作，保護個人數據及關鍵基礎設施安全。2021 年 3 月 17 日，拜登政府宣布成立一個由政府和私營部門組成的「統一協調小組」，專門調查及應對最近曝光的涉及微軟電子郵件應用程式的網絡間諜事件。美國網絡和新興技術副國家安全顧問安妮·紐伯格在一份聲明中也明確表示，「拜登政府致力於與私營部門合作以更好地推動美國網絡防禦現代化的進程，並提高對重大網絡安全事件做出快速反應的能力」。與此同時，拜登政府於2021年4月20日宣布啟動美國電力行業網絡安全「百日計劃」，這是美國網絡安全和基礎設施安全局、能源部等政府機構與私營部門加強公私夥伴關係合作的一次重要嘗試，旨在保護美國電力行業關鍵基礎設施的網絡安全免遭攻擊。美國一些與電力行業運營商合作的私營企業對拜登政府啟動「百日計劃」此舉表示歡迎，稱讚「拜登政府專注於保護美國關鍵基礎設施的網絡安全並尋求與私營部門開展對話，使各種規模的行業利益相關方都能成為政府解決方案的一部分，這令人欣慰」。
三 、 拜登政府網絡安全戰略對中美關係產生的消極影響
作為世界上兩個最大的網際網路大國，網絡空間是中美雙邊關係的晴雨表。中美網絡空間關係穩定與否將很大程度上影響甚至決定中美雙邊關係的整體走向。當前，拜登政府網絡安全戰略的調整既是美國重塑與世界各國關係的重要步驟，也是美國對華網絡安全戰略的關鍵一環，必定對中美雙邊關係產生深遠的影響。
首先，大國戰略競爭依然是拜登政府網絡安全戰略的主線，這導致中美網絡空間戰略對峙將進一步加劇。多種跡象表明，美國政府、智庫與戰略界對中美網絡空間關係的看法認知趨向負面，這基本框定了拜登政府對華網絡安全戰略的競爭基調。美國智庫與戰略界對中國在網絡空間不斷上升的影響力表現出明顯的擔憂，將網絡安全戰略的矛頭直指中國。美國戰略與國際研究中心繁榮與發展項目主任丹尼爾·隆德（Daniel F. Runde）和資深研究員羅米娜·班杜拉（Romina Bandura）強調，「隨著全球數位技術的迅猛發展，中國正在利用『數字威權』來擴展自身在全球地緣政治中的影響力，美國亟需對此作出回應」。美國企業研究所研究員克勞德·巴菲爾德（Claude Barfield）和威廉·勞（William Rau）則認為，中國推行 5G「威權主義」對以美國為首的西方發達國家構成了嚴重的經濟和安全威脅。在此情形下，拜登政府的首要任務是要確保美國在 5G 無線技術的推廣和管理方面的領導地位。鑑於這些智庫多為美國民主黨精英的大本營且與拜登執政團隊核心成員關係密切，因此，在很大程度上推動並主導著拜登政府網絡安全戰略的走向。受美國智庫與戰略界的影響，拜登政府也致力於出台全新的網絡安全戰略，強化中國等網絡空間大國的戰略競爭。拜登政府已經明確將中國視為挑戰美國網絡空間領導地位的「頭號戰略競爭對手」，並呼籲民主國家做好與之進行長期抗衡的準備。拜登政府認為，中國越來越多地利用經濟實力從事網絡間諜、智慧財產權盜竊以及網絡商業機密竊取等活動，這對美國關鍵基礎設施以及國家經濟安全與繁榮造成了極大的威脅。針對來自中國的網絡安全威脅，拜登政府試圖改善網絡空間防禦策略，通過向競爭對手強加成本來阻止敵對網絡行動，並輔助利用外交手段加強網絡安全方面的合作與規範，以遏制中國在網絡空間的影響力。顯然，拜登政府這種消極的戰略定位與行動舉措將進一步加劇日趨激烈的中美網絡空間競爭和衝突，也嚴重影響全球網絡空間秩序的穩定。
其次，拜登政府基本明確了對華戰略競爭的核心是數字時代話語權和主導權之爭，數位技術正成為中美網絡空間競爭的新焦點。鑑於網絡化時代數位技術的迅猛發展，拜登上台執政以後更加強調在數字經濟和科技領域展開競爭，以維護美國的全球數字霸權地位。2021 年 6 月 8 日，美國參議院表決通過的一項長達1400 多頁的對華大戰略法案——《2021 美國創新與競爭法案》是拜登政府試圖從技術研發體系、治理模式制度和國際聯盟體系上實行「數字去中國化」戰略的一個典型表現。為了使美國在國際數字市場議程中占據主導地位，同時構建一個「去中國化」的全球數字市場，拜登政府頻繁攻擊中國的網絡安全問題，試圖聯合盟友及夥伴的力量來達到限制中國數字產業發展的目的。具體而言：一方面，拜登政府大肆渲染中國的網絡安全問題，固化國際社會對所謂「數字威權主義」的錯誤認知，給中國建設「數字絲綢之路」設置障礙。2021 年 7 月 19 日，美國與澳大利亞、英國、加拿大、歐盟、日本、紐西蘭和北約等聯合發表聲明，共同譴責中國存在所謂的「惡意網絡活動」。值得注意的是，這是拜登政府上任以來首次就中美網絡安全問題發表國際聲明，折射出美國在對華網絡安全問題上的強硬態度。另一方面，拜登政府還試圖與盟友及夥伴構築小多邊同盟，尋求遏制中國在數字產業領域的影響力。目前，拜登政府正在考慮拉攏澳大利亞、加拿大、日本、馬來西亞、新加坡等國，在印太地區推出一項意圖將中國排斥在外的「數字貿易協議」，以維護美國在該地區數字經濟中的主導作用。與此同時，2021年 7 月 13 日，美國還聯合全球十多個民主國家和國際組織領導人舉辦全球數字峰會，與會各方承諾集結資源以協同一致方式確保在人工智慧科技革命中讓民主力量走在中國「威權主義」模式前面 ② 。顯然，拜登政府將數字時代話語權和主導權視為中美網絡空間競爭的關鍵一環，這給中國發展數字經濟帶來的消極影響不容忽視。
再次，價值觀及意識形態因素在拜登政府對華網絡安全戰略中的分量上升，中美在網絡空間的意識形態競爭可能進一步升級。美國長期將網絡空間視為灌輸意識形態、推廣西方價值觀的重要工具，其實質是利用自身在網絡空間的技術優勢，打著「網絡自由」的幌子干涉他國內政，從而牢牢掌握制網權。美國在網絡空間大搞意識形態對抗充滿了赤裸裸的霸權思維，即「誰掌握了信息，誰掌控了網際網路，誰就擁有了整個世界」。拜登上台執政以後將民主價值觀和意識形態因素置於美國網絡安全戰略的重要位置，以所謂民主、自由、人權和開放為幌子大肆污名化中國的治網政策，在意識形態領域持續向中國施壓進而使美國在網絡空間主導權的爭奪中占據有利地位。2021 年 3 月，美國《臨時國家安全戰略方針》就渲染稱，「威權主義正在全球大行其道，民主國家正在被圍攻」。美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）則鼓吹網絡空間競爭是「民主國家與威權主義國家之間的一場戰爭，威權主義國家正在對網絡空間的民主造成侵蝕」。拜登政府認為，中國作為「威權主義」國家對網絡空間造成的威脅包括干涉選舉、網絡造謠、網絡攻擊和數字威權等，作為民主復興項目的一部分，美國須重新思考民主與網絡空間的關係。為了增強對華網絡空間意識形態競爭的有效性，拜登政府試圖推動組建「西方民主國家聯盟」，阻止來自中國的「網絡安全威脅」。例如，美國規劃建立美國為首的「技術 12 國」（T-12）集團，成員將包括法國、德國、日本、英國、澳大利亞、加拿大、韓國、芬蘭、瑞典、印度、以色列，回擊中國「網絡主權」下的網際網路治理模式，進而維護西方自由民主國家的技術領導地位。總之，拜登政府將意識形態領域的衝突對抗嵌入到中美網絡空間戰略競爭中，對中國的治網政策發起密集攻勢，這不僅加劇了中美在網絡空間的意識形態對立，而且對兩國關係的穩定與恢復產生了極其消極的影響。
最後，拜登政府有意重塑全球網絡空間規則，這將引發中美兩國愈發激烈的網絡空間規則主導權之爭。美國一直將建立全球網絡空間的「行為規範」標榜為網絡空間戰略的主要目標之一。與前任政府在全球範圍內推行單邊主義謀求以實力求和平的做法不同，拜登政府將多邊主義外交和現有國際機製作為推進美國對華網絡安全戰略的重要工具。拜登上台執政後更加重視依託美國與現有國際制度及多邊機制平台的聯繫，致力於推動美國與盟友及夥伴國在制定網絡空間行為規範方面的主導性作用，進而達到削弱中國網絡空間影響力的目的。2021 年 2月 19 日，拜登在慕尼黑安全政策會議上就明確提出，「美國與世界其他民主國家應在網絡安全和技術問題上制定『道路規則』，形成網絡空間、人工智慧、生物技術等領域的行為規範，中國等國也必須遵守這些規則」 ④ 。具體而言，拜登政府試圖與盟友及夥伴國從全球數字互聯互通、保護網絡隱私權、數據跨界自由流動、網絡言論自由、網絡開放性及互操作性等規則規定方面聯合對華施壓，以強化美國全球制網權優勢。以全球數字互聯互通為例，新美國安全中心發布一份名為《利用多邊主義促進數字發展》的研究報告就建議拜登政府與聯合國以及其他多邊機構建立富有成效的數字夥伴關係，圍繞促進全球數字互聯互通加強多邊協調，以共同價值觀和規範為基礎重塑全球數字互聯互通秩序。此外，拜登政府還試圖推動制定網絡空間國際法框架以實現美國戰略目標與國家利益的最大化，如倡導將《塔林手冊》制定的網絡戰規則作為國際法規範、支持將《網絡犯罪公約》作為打擊網絡犯罪的國際法文本等等。顯然，拜登政府此舉意在增強現有網絡空間國際法框架的普適性，通過反對創設新的國際公約來限制中國等國的網絡安全立法。總之，拜登政府試圖引導全球網絡空間規則朝著對美國有利的方向發展，中美之間圍繞網絡空間規則制定權與主導權的鬥爭也將進一步複雜化。
四 、 中國的應對策略
從上文分析可以發現，拜登政府的網絡安全戰略呈現出典型的對華競爭趨勢，這將導致中美網絡空間戰略對峙進一步加劇，網絡空間規則主導權之爭也會愈發激烈，不利於中美網絡空間關係的穩定。中國在從網絡空間大國向網絡空間強國邁進的過程中，須高度重視中美關係中的網絡安全問題並及時採取應對舉措以規避拜登政府網絡安全戰略的消極影響。
第一，中國要保持足夠的戰略定力，需看到中美在網絡安全問題上既面臨失去信任和對抗的風險，但也存在合作的空間和潛力。一方面，在拜登政府繼續推行對華戰略競爭的背景下，中國須做好應對美國在網絡安全領域發動對華攻勢的各種準備，堅守中國國家安全底線，妥善化解各類風險挑戰。可以發現，儘管拜登政府的網絡安全戰略與川普政府的總體目標基本一致，但實現網絡安全戰略目標的策略手段卻呈現明顯差異。拜登政府對華網絡安全戰略調整主要聚焦意識形態、地緣政治、多邊外交和技術競爭等四根重要的支柱，這對中美網絡空間關係造成的挑戰顯然更為嚴峻。對此，中國須做好應對來自拜登政府對華網絡安全問題施壓的心理準備。另一方面，在拜登政府對華政策重新回歸理性的趨勢下，中國也應及時抓住機遇尋求中美兩國在網絡安全領域的利益契合點，引導塑造積極穩定的中美關係。由於中美兩國在網絡空間都存在各自特殊的利益，因而雙方在網絡空間戰略目標、網絡空間軍事化、網絡言論自由與審查、網民隱私、網絡主權等方面必然存在根本性的認知差異和理念分歧，這些差異和分歧很大程度上阻礙了中美的網絡空間合作。然而事實上，中美兩國在數字經濟兼容性、網絡數據處理及使用、打擊網絡犯罪、維護網絡空間安全等方面也存在諸多的共性和利益契合點，這些共性和利益契合點使得雙方能夠成為彼此天然的合作夥伴，以符合各自國家利益的方式達成諒解，進而塑造良好穩定的網絡空間秩序。基於這一判斷，中國可以在求同存異的基礎上從上述共性方面入手，推動中美雙方在網絡空間這些具體的事務性領域開展務實合作。
第二，中國可考慮推動中美雙方在避免網絡空間衝突與對抗問題上達成共識，恢復並建立多層次網絡空間對話與合作機制。伴隨著拜登政府對華網絡安全戰略的逐步定型，管控中美網絡空間的衝突與對抗風險顯然已經成為當務之急。從中美網絡空間關係發展基礎看，雙方已經建立了諸多開展網絡對話的正式和非正式平台，從中美執法及網絡安全對話、中美執法合作聯合聯絡小組等雙邊機制，到東協地區論壇、國際刑警組織亞洲及南太平洋地區信息技術犯罪工作組等多邊平台，推動中美網絡空間合作的場所和平台事實上並不短缺。不過遺憾的是，受制於中美兩國關係惡化的大背景，這些現有的雙邊及多邊網絡安全對話機制能否順利運行存在較大的變數。基於此，中國可考慮在推動中美雙邊關係逐步緩和的基礎上，就兩國共同聚焦關注的網絡安全議題進行溝通，適時恢復、建立並完善中美多層次網絡空間對話與合作機制。具體而言：一方面，中國可考慮與拜登政府加強建立緊急網絡事件、重大活動例行通報、雙邊信息共享、危機預防與應急處理等協調機制的渠道，防止因機制缺失而導致中美網絡空間關係因溝通不順暢而陷入衝突甚至對抗的困境。另一方面，中國可考慮與拜登政府推動恢復中美網絡安全領域政府間一軌對話合作機制，並擴展中美政府層面與企業、智庫等民間機構的一軌半對話合作機制與中美非官方渠道二軌對話合作機制。以中美政府間執法及網絡安全一軌對話合作機制為例，該對話機制是習近平主席與時任美國總統川普於 2017 年確立的四個高級別對話機制之一，但在舉行了首輪對話後因中美雙邊關係惡化而受到阻礙。因此，中國可在合適契機下與拜登政府重啟該對話合作機制，為中美在執法及網絡安全領域的良性互動奠定基礎。
第三，中國應積極加強國際合作與對話，與世界各國一道推動構建和諧穩定的網絡空間新秩序。面對拜登政府在網絡安全問題上的對華施壓，中國應該積極與世界上其他國家充分開展對話協商，推動網絡空間規則以及治理機制的建設，塑造和諧穩定的網絡空間新秩序。以尊重網絡主權原則為例，美國倡導所謂的「網絡自由」且過分關注本國國家利益的做法顯然與中國、印度、俄羅斯等世界上絕大多數國家支持的尊重網絡主權原則及政府主導的網絡空間治理模式相矛盾。事實上，中國與印度、俄羅斯等網絡新興大國存在共同的利益訴求，都強調尊重網絡主權原則，捍衛國家網絡主權的獨立性以及政府主導的網絡空間治理模式。基於這一共識，中國可考慮與印度、俄羅斯等網絡新興大國以及世界上廣大發展中國家一道推動建立和諧穩定的網絡空間新秩序。與此同時，中國也應注重提升自身在未來網絡空間新秩序中的話語權，順應網絡化時代的發展潮流，倡導建立「網絡空間命運共同體」，與世界各國共享安全可靠且平等尊重的網絡空間秩序。早在 2015 年第二屆世界網際網路大會和 2016 年第三屆世界網際網路大會上，習近平主席先後創造性提出與世界各國共同構建網絡空間命運共同體的「四項原則」、「五點主張」以及「平等尊重、創新發展、開放共享、安全有序」的十六字方針，這為推動全球網絡空間治理提供了重要的理論依據與路徑遵循。在這一理論指導下，中國應進一步做好「網絡空間命運共同體」理念的對外傳播與普及工作，爭取得到世界上更多國家的認可與贊同，從而促使網絡空間秩序朝著更加公正合理的方向發展。
第四，中國須加強自身網絡安全保障體系與能力建設，切實維護好本國網絡空間安全以不變應萬變。面對拜登政府在網絡安全問題上的對華施壓，中國歸根結底還是要將自身的事情做好，全面提升中國網絡空間作戰與防禦能力，隨時應對各種危機事件或突發情況。目前，儘管中國的網絡規模與網民數量居於世界首位，但事實上中國在網絡空間仍處於劣勢地位，從網絡大國邁向網絡強國依舊有很長的一段路要走。基於此，我們必須理性認識這一嚴峻現實，根據中國在網絡空間發展的實際情況科學制定出一套具有全局性和前瞻性的網絡空間大國發展戰略，走出一條具有中國特色的網絡強國之路。黨的十九屆五中全會公報明確將網絡安全納入國家安全體系和能力建設範疇，提出「要堅定維護國家政權安全、制度安全、意識形態安全，全面加強網絡安全保障體系和能力建設」，這充分體現出黨中央對維護中國網絡空間安全問題的高度重視，對於我國實現網絡空間治理體系和治理能力現代化、建設網絡強國具有重要指導意義。具體而言，我國加強自身網絡安全保障體系與能力建設須注重以下幾點：一是聚焦提升關鍵信息基礎設施防護體系與能力建設，吸收借鑑美國、日本以及英國等國在該領域積累的經驗教訓，築牢網絡安全防護屏障。二是著力實現網絡空間核心技術突破，在人工智慧、區塊鏈、量子計算等關鍵核心技術領域加大資金及人才投入，從而在網絡空間掌握更大的發展自主權。三是專注提升網絡空間作戰能力建設，通過加強網絡武器研發、改進網絡作戰系統以及強化網絡作戰模擬培訓等方式，打造一支專業性強且訓練有素的網絡作戰部隊。總之，打鐵還需自身硬，唯有發展壯大自身力量，中國才能隨時隨地妥善應對日趨複雜嚴峻的中美網絡空間形勢。
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