錢雪梅：阿富汗塔利班再度執政後的政治和解
作者：錢雪梅，北京大學國際關係學院副教授
來源：《當代世界》2021年第10期；當代世界
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20世紀20年代由一位法國建築師為阿富汗國王設計的宮殿，後成為阿富汗國防部，在蘇聯占領期間是蘇軍軍事總部。（IC photo 圖片）
2021年8月15日，阿富汗塔利班宣布「戰爭已經結束」。9月7日，塔利班公布了新政府主要成員名單。近期阿富汗國內安全局勢趨好，但仍有動盪風險和隱患，還需要切實推進政治和解。阿富汗的政治和解進程迄今已有約40年歷史。阿富汗塔利班再度執政後，和解正進入新階段，產生了一些新的特點和任務，不過仍道阻且長。
阿富汗40年政治和解實踐的基本特點
40年來，阿富汗政治和解進程充滿曲折，經歷多次戰爭的洗禮，而且一直為外部力量所主導，這也是阿政治和解實踐的基本特點。
首先，政治和解的努力一直在戰爭環境中進行。40年間，阿富汗發生了2場對外戰爭和4場內戰。六者緊密交織，環環相扣，或時間重疊，或因果相關。如下圖所示，抗蘇戰爭和反美戰爭都交織著內戰。2場相對「獨立」的內戰之成因和主體都與抗蘇戰爭密不可分。2001年，美國介入塔利班與北方聯盟的內戰，與北方聯盟聯手推翻了塔利班政權。
圖 阿富汗40年的6場戰爭
過去40年，阿富汗戰爭持續不斷，政治和解進程則時斷時續。從結果看，2場對外戰爭都實現了和解。但4場內戰都沒有和解，其終結方式各不相同（見下表）。
其次，外部力量主導政治和解進程。這是阿富汗的政治悲劇，也是阿富汗人民內部和解始終未能成功的原因之一。阿富汗40年間的4個政權，即人民民主黨政權（1978—1992年）、穆賈希丁政權（1992—1996年）、塔利班政權（1996—2001年）、伊斯蘭共和國政權（2002—2021年），都沒能掌握和解的主動權。在蘇聯和美國占領時期，戰與和完全取決於超級大國的政治意志。人民民主黨政權聽令於蘇聯。卡爾扎伊政府曾試圖單獨與塔利班言和，但遭美國強力禁阻。美國在2009年放鬆和談禁制。2010年1月卡爾扎伊在倫敦會議上首次提出「阿人主導阿富汗和解進程」的主張，得到與會70多個國家和國際組織的支持。但國弱言輕。在2021年8月之前，美國始終居於主導地位，結果是其與塔利班實現了和解，阿富汗人民內部和解卻深陷僵局。
阿富汗40年政治和解實踐的教訓主要有4點。一是如果權力分配方案不公正，則難以實現和解。國家層面的權力分配表現為政府的構成。分配方案的公正性主要取決於兩個方面。一方面是政府有廣泛代表性，即社會各界在政府中有代表席位。另一方面是政府有充分包容性，即要容納主要政治力量。權力分配不公正，是蘇聯和美國發起的阿富汗戰爭雖都達成了和解協定卻沒能重建和平的關鍵原因。20世紀80年代，穆賈希丁被排除在和談進程之外。2001年美國主導的波恩會議也把塔利班拒之門外，及至2009年調整政策，為時已晚。事實證明，被排除在外的穆賈希丁和塔利班都成為喀布爾政府及其構建的政治秩序的致命對手，並最終推翻了政權。二是如果沒有雙方的妥協退讓，則和解難以成功。政治和解是把你死我活的政治軍事衝突轉變為和平共生的新關係的努力，這需要敵對雙方願意坐下來談判，而且要有妥協精神。幾場內戰的和解努力均告失敗，關鍵是反叛者堅決不承認當政者的合法性。比如，穆賈希丁認定人民民主黨政權是傀儡政府，必欲除之而後快。1996—2001年間，北方聯盟以「穆賈希丁流亡政府」的身份自居，拒斥塔利班政權。塔利班在反叛期間拒絕承認喀布爾政權的合法性。三是如果主政者內訌，缺乏對和解的政治共識，則和解難以成功。納吉布拉政府（1986—1992年）的和解努力深受人民派與旗幟派內鬥的拖累。穆賈希丁政權的致命弱點也在於派系鬥爭：各大軍閥協力打敗了蘇聯，卻無法團結起來共建新國家。加尼政府（2014—2021年）內部的派系分裂和鬥爭，嚴重削弱了其談判能力和地位。四是如果外國力量出於私利橫加干涉——或越俎代庖替阿富汗人民訂立和解協定，或把阿富汗內戰變為代理人戰爭——則和解不可能成功。前者是《日內瓦協定》和穆賈希丁政權未能實現和平的原因，後者是20世紀末塔利班與北方聯盟久戰不決的核心癥結。
塔利班再度執政後繼續政治和解的必要性
阿富汗最近一場內戰的終結方式非同尋常。時任總統加尼作為交戰一方的總司令，直接棄戰而逃。塔利班順利進城並宣布結束戰爭。但和平並沒有接踵而至。近期阿富汗已出現四類風險和隱患。
一是恐怖主義威脅。阿富汗境內有若干跨國恐怖分子，還有20多個恐怖組織。其中「伊斯蘭國呼羅珊分支」（ISK/ISKP）多次與塔利班交戰。8月15日以來，阿富汗恐怖襲擊數量總體明顯減少，但恐怖主義威脅並未消失。8月26日，「伊斯蘭國呼羅珊分支」在喀布爾機場實施的自殺式炸彈襲擊造成重大傷亡，9月19日又在賈拉拉巴德對塔利班發動襲擊，致30多人傷亡。
二是武裝反叛。8月17日，阿富汗前副總統薩利赫宣布自己為「代理總統」，公開向塔利班宣戰。隨後小馬蘇德宣布建立「全國抵抗陣線」（NFR），展開反塔武裝鬥爭。雖然塔利班在第二天宣布「徹底收復」潘傑希爾，但印度媒體稱，小馬蘇德和薩利赫還在山區繼續游擊抵抗。也有消息說他們已逃往塔吉克斯坦。無論如何，如果武裝對抗持續，則難以排除塔吉克斯坦、印度、巴基斯坦等國介入的可能，代理人衝突的悲劇可能重演。
2021年8月23日在阿富汗潘傑希爾省拍攝的反塔利班武裝人員。（新華社圖片）
三是社會抗爭。8月底9月初，赫拉特、喀布爾、馬扎爾謝里夫等地爆發了群眾抗議遊行，要求保護人權和婦女權益。9月16日塔利班要求坎大哈市部分居民外遷，以便給塔利班軍隊騰出駐地空間，引發民眾抗議。迄今為止，各類抗議行動的規模有限，但如果繼續頻發，則會增加塔利班政權維持秩序的成本，也不利其改善國際形象。
四是國民逃離。大批阿富汗人在8月份從喀布爾機場外逃，其中多數是各界精英及其家屬。9月中旬，喀布爾申請護照的人數增多。嚴格說來，這些人不是難民而是移民，其離國動機各異，有的想去發達國家「過更好的生活」，有的擔心塔利班秋後算帳，有的無法忍受塔利班的政策，也有的受到反塔力量的蠱惑，等等。無論如何，集體逃離表明民眾對塔利班政權不信任和不滿意。精英群體外逃還意味著人才流失，將有損塔利班政權未來謀求合法性的能力。
2021年9月9日，搭乘卡達航空班機離開阿富汗的乘客抵達卡達多哈。（新華社圖片）
上述風險和隱患中，除了恐怖主義威脅需要用武力打擊之外，其他問題若要治本，就必須實現政治和解。40多年戰火在阿富汗製造了深刻的政治敵對，撕裂了社會團結，損毀了中央政府作為制度機構所應有的權威和公信力。長年戰亂使阿富汗的國民經濟陷入癱瘓，把阿富汗國土變成跨國極端主義和恐怖主義力量及毒品走私犯罪的避風港。塔利班政權只有通過持續、廣泛、深刻的政治和解努力才能真正重建和平。
2021年9月21日拍攝的阿富汗喀布爾市場一角。（IC photo 圖片）
新階段政治和解的特點與任務
與早先的實踐相比，新階段的政治和解有3個明顯不同。一是環境條件明顯改善。目前，阿富汗已沒有成規模戰爭伴隨與阻礙和解進程。美國暫未公開干涉。地區主要國家已明確承諾，將尊重阿富汗主權獨立和領土完整，恪守「阿人主導、阿人所有」的基本原則。二是阿富汗國內主政者擔當和解主角。這在以前的和解歷史中沒有先例。塔利班也是自其成立以來，首次把和解當作目標和主業，而非戰爭的輔助手段，停止了「邊打邊談」。三是阿富汗內部和解第一次無需到國外進行談判，無需外國政府代表的直接介入，無需簽訂有第三方擔保的和約，而是將主要通過塔利班政權建立包容性政府、推行良政善治、恢復社會正義等政策來完成。目前，塔利班已主動採取了一些積極措施，如宣布大赦、作出若干承諾、積極接觸各方力量、改進社會管理政策等。
當前和未來一段時期，塔利班政權政治和解努力的主要任務是：重建中央權威、政治和平及社會信任，贏得國際社會的承認，消除戰亂和動盪隱患，帶領國家走向和平發展與穩定繁榮。
第一，實現塔利班內部各派系間和解，確保核心執政力量的團結統一。這是實現國家政治和解的基礎、前提和保障。塔利班組織體系因失去政權一度崩潰。2003年奧馬爾重建最高領導委員會，恢復了中央領導機構，設立中央軍事委員會，劃分了戰區，任命了戰區司令官。但美國反恐/平叛戰爭的高壓態勢，嚴重阻礙了塔利班中央與戰區之間、戰區與戰地指揮官之間的通訊往來。各戰區先後形成相對獨立的軍事指揮中心，擁有高度自主權，呈現出五大中心（奎達舒拉、格迪江噶爾舒拉、米蘭沙舒拉、白沙瓦舒拉、馬什哈德舒拉）並立的格局。2015年，白沙瓦舒拉又分裂出北方舒拉。各舒拉的軍事實力強弱不一，與中央領導機構的親疏程度有別，對政治和解以及外國武裝分子的態度各異。有的舒拉與外國政府關係密切。有的舒拉相互之間常年齟齬，偶有衝突對抗。
因此，如何保持塔利班隊伍的團結，重建組織上下一統的權力體系，是塔利班在新階段面臨的首要任務。塔利班政權能否鞏固，首先取決於其內部各派系能否團結，並就和解等重大政治問題達成基本共識。理想的狀況是各舒拉把軍事指揮權悉數上交中央，形成統一的執政力量核心，繼而以此為基礎去統合、整編前政權的安全力量，確保新政權對國家暴力的有效壟斷，為新的和平秩序提供堅實後盾，把內亂和動盪的風險最小化。最糟糕的狀況則是，各派系之間的和解失敗，各舒拉擁兵自重，為爭權奪利而兵戎相見，把國家重新推進軍閥割據混戰的深淵。
第二，與國內主要政治力量實現和解，建立包容性政府。這是實現國家和解的重要環節，是確保政治穩定的必要條件。塔利班新政權的有效運轉和長久和平，取決於其能否容納和妥善安置國內主要政治力量，尤其是前政權力量、各大政黨、各個民族、形形色色的地方政治和武裝力量。如果把這些力量排除在新政府之外，就等於把他們變成新政權潛在的對手或敵人。從目前看，只要塔利班自身不分裂，各政治力量本身還無法推翻塔利班政權，但卻有多種方式動搖其合法性，提高其治理成本，阻礙其謀求國際承認的道路。比如，9月7日塔利班公布新政府主要成員名單後，小馬蘇德立即發表聲明，稱塔利班政府是「非法的」，其「敵視阿富汗人民」，呼籲所有阿富汗人繼續抵抗。第二天，前政權外交部長也公開聲明，稱新政府為「非法」，要求阿富汗駐各國的外交使團繼續履行其職責。
阿富汗各種矛盾錯綜複雜，組建政府的工作不容易完成。前總統加尼在出逃時還沒有完成這項工作，他的政府空缺多個部長。塔利班起初似乎也低估了組建政府的難度。8月21日，塔利班明確表示，不建立過渡政府或臨時政府，將直接建立包容性政府。但最後塔利班公布的是「臨時政府」信息，內閣成員一律為「代理」。公布新政府的時間也兩度推遲。先從9月3日推遲到4日，繼而推遲到7日。關於推遲的原因，塔利班高官解釋說，塔利班原本有能力單獨組建政府，但「立志要組建一個基礎廣泛、能為世界所接受的政府」，這需要與各方談判協調，所以花費了大量時間。
2021年9月21日，阿富汗塔利班發言人穆賈希德在喀布爾舉行記者會。（新華社圖片）
塔利班在政權問題上的底線是：不放棄「教法統治」原則，不放棄自己的主導地位。塔利班為此鏖戰近20年，現又有全國最強大的軍事力量為後盾，不大可能作出讓步。但塔利班已認識到組建包容性政府的重要性，知道「獨自掌權將得不到世界承認」，也已有若干協調行動。9月7日公布的臨時政府名單因沒有女性及其他政治力量的代表，受到多方批評。9月21日增補新成員後，內閣現已有各大民族的代表。塔利班發言人穆賈希德表示，稍後會增補女性代表進入內閣，婦女教育和工作問題也正在解決之中。
2021年8月10日，一名阿富汗女孩在坎大哈街頭。（IC photo 圖片）
第三，與社會各界和解，贏得國民的諒解、接納和認可，鞏固並擴大政權的合法性。塔利班在阿富汗一直有為數不少的支持者和擁護者，這是其持續生存和不斷發展壯大的根本。當然，塔利班也有大量反對者和憎惡者。許多人曾經受到過塔利班的傷害。在上一次執政期間，塔利班嚴重傷害了婦女和哈扎拉人（什葉派穆斯林）。塔利班進城後已明確表態不再與任何阿富汗人為敵，反覆強調要為人民的利益服務。但是，僅靠口頭承諾和表態不能治癒民眾的傷痛記憶，不能實現與社會的和解。只有通過採取切實真誠的行動，包括制定和實施順應民意的政策，建立公平正義的政治社會秩序，保護民眾的安全和利益，增進民生福祉等，才能逐漸換取民眾的諒解、接納和支持。歸根結底，與社會和解是塔利班政權贏得民心的前提和內在要求。目前塔利班已經開始重視社會和解進程並加以探索。此非一日之功，世界需要更多耐心觀其後效。
第四，與國際社會和解，爭取外交承認。塔利班亟需改善國際形象，與國際社會和解，贏得外交承認。塔利班現有不良形象主要有三大成因。一是過去的言行。尤其是塔利班第一次執政期間的嚴酷政策以及過去20年的戰爭與暴力反叛行為。二是受跨國極端主義和恐怖主義網絡的影響。塔利班自身沒有跨國政治議程，但與躲藏在阿富汗和巴基斯坦兩國的跨國極端分子和恐怖分子關係錯綜複雜，有給他們提供支持和庇護的「前科」。三是美西方政府和媒體的負面宣傳。把政治對手妖魔化既是美國政府的長項，也是其國際鬥爭策略。1998—2001年間，美國因索取賓·拉登未遂，便推動建構了塔利班「宗教狂熱、踐踏人權、暴力恐怖」等形象。
塔利班現已公開承諾，不允許任何力量利用阿富汗領土危害鄰國和相關國家的安全與利益。塔利班還明確表示，在不違反伊斯蘭教原則的前提下，將遵守所有國際法、條約和法規。西拉傑丁·哈卡尼出任內政部長，亦可視為塔利班在管束在阿跨國極端恐怖勢力方面的一種誠意表達，因為他所領導的哈卡尼網絡實力最強，與外國武裝分子聯繫較多。但塔利班改善形象的努力不會很快見效。關鍵在於，某一行為體的國際形象不僅取決於其自身的言行，還取決於國際社會對其言行的認知和判斷；認知者的預期和定見有內在的主觀性和穩定性，該行為體很難對其直接施加影響，至少很難立竿見影。在這方面，塔利班面臨的最大挑戰是國際社會各方對它的要求。歷史上還沒有過一個主權獨立國家的政府能滿足國際社會各方所有要求的先例。就此而論，塔利班與國際社會的和解，首先需要塔利班信守承諾，真正成為地區與世界和平的積極建設者、共同捍衛者。同時，需要國際社會放下定見，開放心胸，面向未來，更加務實和理性，對塔利班的預期和要求更多考慮合理性與可行性。
和解需要各方共同努力。塔利班努力的同時，相關國家和國際機構也應拿出和解誠意，清除妨礙政治和解的路障，不能把觀其行變成袖手旁觀，把和解變成塔利班的單行道。目前，阿富汗和解進程面臨兩大突出障礙。一是美國在反恐戰爭期間把哈卡尼網絡定為恐怖組織，至今還保持著對西拉傑丁·哈卡尼的千萬美元懸賞通緝令。這會妨礙他國與塔利班政權建交。因為按照美國的一貫作風，它完全可能以此為憑，對目標國尋釁滋事。二是聯合國安理會2001年年初的制裁名單中，塔利班新政府包括總理在內的多位要員都榜上有名。
總之，阿富汗正面臨從戰爭到和平的歷史轉折。如今戰火基本熄滅，但和平局面尚未確立。長期的戰爭破壞、沉重的歷史負擔，國內和國際政治的複雜性，決定了塔利班政權主導的政治和解進程依然任重道遠。鑑於阿富汗政治和解的成敗直接關係到地區的長治久安，國際社會有責任幫助其平穩過渡、實現和解，至少不能給其設置障礙或暗中破壞，更不能把在阿的各種極端和恐怖勢力當作一國私利的代理人，危害阿富汗、地區和世界的安全。
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