被激活的歐盟東擴：俄烏戰火將成為中東歐國家入盟的慶祝煙花？
作者：楊友孫，鳳凰網《風向》特約作者 上海政法學院政府管理學院教授、博士生導師
來源：鳳凰網國際智庫
微信平台編輯：周悅
▎當地時間2022年3月11日，法國凡爾賽，歐盟峰會非正式會議進入第二天
核心提要：
1. 俄烏戰爭是歐洲矛盾的一次集中爆發，迫使每個國家、國際組織都需要對一些敏感的問題進行站隊，表明立場，模糊站位已難以維持。
2. 歐盟「東部夥伴關係」六國中僅烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦已於2014年和歐盟簽訂了「聯繫國協定」，在其餘三國中，白俄羅斯從冷戰結束以來一直是俄羅斯的忠實粉絲，亞美尼亞對俄羅斯的依賴與畏懼感不斷加深，而亞塞拜然的含糊政策實際上正在將自己推向遠離歐盟立場。俄烏戰爭使歐盟的東部夥伴關係六國正加速分裂，使歐盟的「東部夥伴關係」徹底走向墳場。
3. 西巴爾幹國家也出現分化。與東部六國相比，許多國家對俄高度的能源依賴，在很大程度上牽制了它們的親西傾向。
4. 2019年的新冠肺炎在一定程度上延遲了歐盟擴大進程，而俄烏戰爭則可能給歐盟擴大注入新的活力，治癒歐盟的「東擴疲勞症」，使歐盟東擴的拉力正在增加。歐盟明顯意識到了東擴的重要性。
5. 對於東部國家的加入，西歐歐盟老成員國，作為長期以來維持歐盟支出的10個淨貢獻國，明顯不如中東歐成員國熱心。對於這些老成員國來說，東部不發達成員國的增加，意味著更重的經濟負擔。
▎當地時間2022年3月7日，比利時布魯塞爾，歐盟委員會主席馮德萊恩與義大利總理德拉吉舉行會晤，雙方就俄烏局勢表示正在計劃對俄進一步制裁，並尋求更多能源供給減少歐洲對俄依賴
從2月24日普京對烏克蘭發動「特別軍事行動」以來，已經過去半個多月，隨著戰爭的進展，它帶來的各種問題持續發酵。俄烏戰爭正如一個時空穿梭機，又像一個時間加速器，它將未來推到各國面前，很多本是「未來」的問題，緊急地提前到現在作答。
俄烏戰爭「牽一髮而動全身」，它是歐洲矛盾的一次集中爆發，戰爭迫使每個國家、國際組織都需要對一些敏感的問題進行站隊，表明立場。2月28日，烏克蘭總統澤連斯基向歐盟提出緊急入盟申請，次日，他再次表達了這個請求；3月3日，喬治亞和摩爾多瓦也相繼提出了入盟申請。懈怠多年的歐盟東擴問題突然成為俄烏戰爭中的一個熱點問題。對歐盟及其成員國來說，需要重新定位歐盟東擴；而對於一些候選國或潛在候選國來說，在以歐盟為核心的歐洲和以俄羅斯為核心的歐亞之間的模糊站位已難以維持，形勢迫使它們在是否加入歐盟問題上儘快表明立場。
東部夥伴關係六國兩極分裂態勢形成
歐盟「東部夥伴關係」倡議最初由波蘭和瑞典提出，在2008年6月的歐盟首腦會議上獲得通過，2009年5月7日正式啟動。其核心內容是歐盟從外部對東部六國——烏克蘭、白俄羅斯、喬治亞、摩爾多瓦、亞美尼亞和亞塞拜然提供經濟、社會、政治支持，並對這些國家進行內部改造，以使東部出現親歐盟的民主政府，有朝一日將這些國家納入歐盟之內。
▎當地時間2021年12月15日，比利時布魯塞爾，歐盟東部夥伴關係峰會在布魯塞爾舉行，烏克蘭總統澤連斯基與歐洲理事會主席米歇爾在峰會前會晤
「東部夥伴關係」六國從地理上可以分為與歐盟東部直接接壤的白俄羅斯、烏克蘭、摩爾多瓦三國以及與歐盟不接壤的喬治亞、亞美尼亞、亞塞拜然等外高加索三國，但此次分裂並未嚴格按照地理界限劃定。
從與歐盟關係來看，六國中僅烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦已於2014年和歐盟簽訂了「聯繫國協定」，在其餘三國中，白俄羅斯、亞美尼亞在2015年加入了俄羅斯主導的「歐亞經濟聯盟」，「東部夥伴關係」六國已有分化跡象，俄烏戰爭加速了它們的分裂。
2月28日，正在俄烏戰火中的澤連斯基向歐盟提出了「緊急入盟申請」，希望以此表明烏克蘭選擇與歐盟在一起，它屬於歐洲而非歐亞的一部分，並希望得到歐盟全方位的支持。
▎歐盟委員會主席馮德萊恩2022年3月1日談及烏克蘭加入歐盟一事時表示，首先必須結束戰事
對于格魯吉亞來說，俄烏戰爭正如2008年的俄格戰爭，因而同病相憐。戰爭之前，喬治亞執政黨主席、議會議長伊拉克利·科巴希澤(Irakli Kobakhidze）還堅持表示，最早要到2024年才會提交入盟申請，因為「草率的舉措可能會適得其反」，但3月3日，他轉變了態度，第二個向歐盟提交了入盟申請。同日，摩爾多瓦總統馬亞桑杜（Maia Sandu）也簽署了加入歐盟的申請，希望為摩爾多瓦開闢明確的通往歐洲之路。
但是，對於白俄羅斯、亞美尼亞、亞塞拜然等「東部夥伴關係」國家來說，反應則完全相反。白俄羅斯從冷戰結束以來一直是俄羅斯的忠實粉絲，在俄烏戰爭中，白俄羅斯參加了對烏克蘭的軍事行動，它們從白俄羅斯出發，向烏克蘭北部進軍攻擊首都基輔。
▎當地時間2022年3月11日，俄羅斯莫斯科，俄羅斯總統普京與白俄羅斯總統盧卡申科舉行會談
對於亞美尼亞來說，對於這個小國來說，歐盟遠在天邊，俄羅斯卻近在眼前。自2014年俄羅斯兼併克里米亞時，親俄敘事就一直是該國政治話語中的顯著特徵。在2020年亞美尼亞與亞塞拜然發生納戈爾諾-卡拉巴赫戰爭之後，俄羅斯對兩國爭議的納戈爾諾-卡拉巴赫地區加強了政治與軍事控制，亞美尼亞對俄羅斯的依賴與畏懼感加深。
俄烏戰爭爆發之後，亞美尼亞總統尼科爾.帕希尼揚（Nikol Pashinyan）積極向俄羅斯表忠，譴責歐盟在俄羅斯特權利益領域的「魯莽」和「干涉」，將東方夥伴關係的障礙歸咎於其反俄性質。2月26日，在波蘭和烏克蘭提議下，歐洲委員會部長委員會決定暫停俄羅斯在歐洲委員會的成員國地位，亞美尼亞是唯一與俄羅斯一同投反對票的國家。
亞塞拜然則在很長時間內，試圖平衡烏克蘭、歐盟與俄羅斯。2月22日，亞塞拜然總統阿利耶夫（Ilham Aliyev）應普京之邀前往莫斯科，簽署了關於將兩國關係從「戰略夥伴關係」提升為「同盟合作關係」的宣言。
▎當地時間2022年2月22日，俄羅斯莫斯科，亞塞拜然總統阿利耶夫抵達莫斯科進行訪問，來到位於紅場西北側克里姆林宮紅牆外的亞歷山大花園裡，向無名烈士墓敬獻花圈
24日俄烏戰爭爆發之後，平衡政策顯得十分尷尬，試圖同時維持與俄羅斯和烏克蘭、歐盟的良好關係已不可能。2月25日，總統高級外交政策顧問呼籲俄烏「應該通過對話解決衝突」，以含糊言辭迴避表明立場。2月26日，歐洲委員會關於暫停俄羅斯在歐洲委員會的成員國地位的投票中，亞塞拜然未派代表參會，從而迴避投票的尷尬，但同時也向烏克蘭提供人道主義援助。
亞塞拜然的含糊政策實際上正在將自己推向遠離歐盟立場，引起了國內部分民眾的不滿，出現了多次聲援烏克蘭的集會。而烏克蘭駐亞塞拜然大使卡涅夫斯基（Vladislav Kanevskiy）則表示，基輔正在等待聽取亞塞拜然的立場，但亞塞拜然並未改變態度。
可見，俄烏戰爭使歐盟的東部夥伴關係六國正加速分裂，它使歐盟的「東部夥伴關係」徹底走向墳場，新的東部政策如何展開，仍需觀察俄烏戰爭的走向。
西巴爾幹六國進入分化的十字路口
2018年2月6日，歐盟委員會出台「擴大計劃」，擬在2025年後將接納阿爾巴尼亞、波赫、科索沃、黑山、北馬其頓、塞爾維亞等六個西巴爾幹國家加入歐盟。六國中，阿爾巴比亞、黑山、北馬其頓、塞爾維亞已正式獲得候選國地位，而波赫、科索沃僅被認為是潛在候選國；而阿爾巴尼亞、黑山、和北馬其頓已加入北約，顯示了更強的親西方傾向。
俄烏戰爭之後，西巴爾幹國家也出現了分化。北馬其頓、科索沃和阿爾巴尼、黑山均明顯表現出「親西」傾向，並加入了歐盟和美國對俄羅斯的制裁。塞爾維亞和波赫對俄烏戰爭採取了曖昧立場，兩國均未譴責俄羅斯對烏克蘭的入侵，也未追隨歐盟對俄制裁措施。
▎當地時間2022年3月14日，北馬其頓共和國斯科普里，歐盟外交政策和安全事務負責人約瑟普·博雷爾與北馬其頓總理科瓦切夫斯基會晤
塞爾維亞嚴重依賴俄羅斯的能源，以及國內4月即將面臨總統選舉——包括現任總統武契奇在內的任何領導人，如果明確支持烏克蘭或俄羅斯，都將迅速失去大量選票，因而塞爾維亞謹慎地保持著沉默立場。2月25日晚上，武契奇對俄羅斯對烏克蘭的特別軍事行動進行了如下表態：破壞任何國家的領土完整都是一件非常糟糕的事情，不過，塞爾維亞有它的切身利益和它的傳統朋友。武契奇的表態相比亞塞拜然來說，支持烏克蘭意味更濃一些，只是出於現實利益因素不便譴責。
3月初，歐洲議會通過了一項決議，表示「對塞爾維亞不加入歐盟對俄羅斯的制裁表示強烈遺憾，這損害了其加入歐盟的進程。」武契奇表示，塞爾維亞目前已處於「異常困難的境地」。但隨著戰爭的推進和大選在4月份結束，塞爾維亞仍然需要在「親歐」和「親俄」之間做出明確選擇，不然可能影響其入盟進程。
波赫也未公開譴責和制裁俄羅斯，這主要源於國內族群分裂，它由塞族共和國和穆克聯邦兩個實體組成，國家元首則為由克羅埃西亞族族、穆斯林（波士尼亞克族）、塞爾維亞族每方一個代表組成的「主席團」，三人在重大事務中必須一致才能形成決策。
▎資料圖：波赫主席團穆、克、塞三族領導人代表賈費羅維奇、科姆希奇、多迪克
目前，主席團的克族代表科姆希奇（Zeljko Komsic）、穆方代表扎費羅維奇（Šefik Džaferović）均表示，將和歐盟一致，對俄羅斯進行制裁，但受到塞爾維亞巨大影響的塞族代表多迪克（Milorad Dodik）則反對加入制裁。不過，三人在加入歐盟方面並無分歧。3月8日，主席團的輪值主席科姆希奇向歐盟發出正式請求，希望歐盟考慮給予波赫正式候選國地位。
對於潛在候選國科索沃來說，俄烏戰爭是它向歐盟示好的良機。2008年2月17日，科索沃宣布脫離塞爾維亞獨立，同年歐盟表示了接納科索沃加入歐盟的前景。2016年2月26日，科索沃與歐盟簽訂《穩定與聯繫協議》，獲得了「潛在候選國」地位。但塞爾維亞一直未承認科索沃獨立，還積極爭取俄羅斯對此的支持。俄烏戰爭之後，科索沃處於非常困難的局面，極需要通過加入歐盟、北約獲取國際承認和獲得政治、軍事保護。
▎資料圖：科索沃總理庫爾蒂（Albin Kurti）
3月3日，科索沃議會通過了一項決議，要求政府「採取一切必要措施加入北約、歐盟、歐洲委員會和其他國際組織」。科索沃總理庫爾蒂（Albin Kurti）呼籲歐盟和北約應加速擴大，以加強它們的西巴爾幹半島南翼，最好重新考慮接納西巴爾幹地區國家的新方式。但科索沃僅為潛在候選國，並且有賽普勒斯、希臘、羅馬尼亞、斯洛伐克、西班牙五個成員國不承認其為獨立國家，要加入歐盟仍有很長的路要走。
與東部六國相比，西巴爾幹六國的開始處於分化的十字路口，但尚未到達兩極分裂的程度。即使保持沉默態度的塞爾維亞和波赫，也並未動搖加入歐盟的遠景目標。巴爾幹地區的一個問題是，許多國家仍然嚴重依賴俄羅斯的能源，塞爾維亞、波赫以及北馬其頓對俄羅斯天然氣的依賴度甚至高達100%，這在很大程度上牽制了它們的親西傾向。若戰爭之後，歐盟在這些方面能提供公共產品，將極大地推動西巴爾幹國家的西向進路。
歐盟成員國冷熱不均
對於西巴爾幹國家來說，2018年2月歐盟的「擴大計劃」擬將在2025年後接納西巴爾幹六國。對於烏克蘭入盟，歐盟委員會前任主席容克在2016年3月曾經表示，烏克蘭至少需要20到25年才能加入歐盟。2019年的新冠肺炎在一定程度上延遲了歐盟擴大進程，而俄烏戰爭則可能給歐盟擴大注入新的活力，治癒歐盟的「東擴疲勞症」。
▎歐盟外交與安全政策高級代表博雷利接受採訪時稱，俄羅斯關於安全保證和歐盟與北約停止東擴是「純粹的俄羅斯議程，條件完全不可接受」
俄烏戰爭無疑改變了歐盟東擴的生態，總體上很可能會加速，這可以從兩方面來分析。首先，從「推力—拉力」的角度來看，俄烏戰爭使歐盟東擴的拉力正在增加。歐盟認識到，歐盟的東部和東南部仍然存在著不穩定和不確定因素，這將影響歐盟自身的穩定和發展。如果不積極吸引這些國家向西加入歐盟，它們就很可能向東加入俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟，強化獨立國協的政治、軍事合作。因而歐盟必然加強對這些國家的支持和影響，提供物質、制度、價值觀的輸出和供給。
在推力方面，除了個別國家外，大多數東部國家均已表現出比過去更強的入盟願望，可以獲得政治、安全方面的保護和經濟方面的發展。其次，從民眾角度來看，俄烏戰爭之後，歐洲大多數國家都爆發了反對俄羅斯、支持烏克蘭的聚集活動。例如塞爾維亞，很多民眾通過聚會表達了對政府在俄烏戰爭中的沉默立場的抗議，這給政府帶來了莫大的壓力。畢竟，對於普通民眾來說，支持烏克蘭，就是與歐盟和西方站在一起，靠攏相對發達的歐盟，也意味著更多、更好的受教育機會和個人發展機會。
▎當地時間2022年3月10日，法國巴黎近郊凡爾賽宮，歐盟峰會舉行
對於突然加速的東擴問題，歐盟總體上表達了肯定的態度。2月底，歐盟委員會主席馮德萊恩在接受歐洲新聞網採訪時表示：烏克蘭是我們中的一員，我希望它的加入。歐洲議會也於3月1日對烏克蘭加入歐盟表示贊同意見。3月10日，在歐盟凡爾賽峰會上，歐洲理事會決定，「迅速採取行動」，並邀請歐盟委員會根據條約的相關規定就烏克蘭申請加入歐盟提出意見，在此之前，將進一步加強我們的紐帶並深化夥伴關係，以支持烏克蘭走上歐洲之路。這些表態均為政治支持，並非承諾或時間表，更非開啟了東擴的快速通道。
而且，歐盟東擴並非歐盟機構所能完全決定，更需要歐盟27個成員國的逐一同意。俄烏戰爭之後，很多成員國表達了對歐盟東擴的立場。其中，最積極支持歐盟加速東擴的是中東歐成員國，歐盟若啟動再次東擴，這些國家不僅能獲得歐洲一體化帶來的貿易收益和政治安全，而且可以發揮自己作為「東部問題專家」的作用，提升在歐盟中的地位。
2月28日，中東歐8個國家——保加利亞、捷克、愛沙尼、拉脫維、立陶宛、波蘭、斯洛伐克和斯洛維尼亞共同發表了一封公開信，呼籲歐盟成員國立即給予烏克蘭候選國地位並開啟入盟談判，以加速烏克蘭的入盟進程。
▎資料圖：愛沙尼亞總理卡亞.卡拉斯（Kaja Kallas） 圖源：法新社
3月2日，愛沙尼亞總理卡亞.卡拉斯（Kaja Kallas）在歐洲議會發表講話，呼籲歐盟立即加速東擴步伐。3月10日，在歐盟的凡爾賽峰會上，波羅的海國家和波蘭再度督促歐盟立即開啟東擴進程，但大多數國家對給予烏克蘭入盟「快速通道」進行了否定。
然而，西歐歐盟老成員國卻明顯不如中東歐成員國熱心。長期以來，維持歐盟支出的淨貢獻國只有11個，英國退出後減為10個：德國、法國、義大利、荷蘭、瑞典、比利時、奧地利、丹麥、芬蘭、盧森堡。對於這些國家來說，東部不發達成員國的增加，意味著更重的經濟負擔，而且，一些中東歐國家加入歐盟之後的表現也不如人意。
荷蘭首相馬克·呂特（Mark Rutte）3月2日表示，烏克蘭加入歐盟在短期內不會發生，這將是耗時多年的過程；而摩爾多瓦和喬治亞成為成員國的距離可能會更遠，因為它們不像烏克蘭那樣面臨直接威脅。德國總理朔爾茨在3月3日接受電視採訪時表示，現在不是考慮烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦加入歐盟事宜的時候，當務之急是防止俄烏戰爭繼續升級；況且，歐盟是一個有規則的共同體，入盟是有前提條件的。3月10日，在歐盟峰會凡爾賽峰會上，法國總統馬克龍也表示，歐盟將向最近申請入盟的烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦等國發出強烈支持的信號，但現在不是為處於戰爭中的烏克蘭開啟加入歐盟流程的好時機，目前歐盟不可能有任何擴大。
東擴前景展望
俄烏戰爭給歐盟東擴注入了一針強心劑，將大概率推動歐盟加速東擴。但是，由於俄烏戰爭前景不明，以及歐盟成員國存在分歧，目前幾乎不存在緊急啟動歐盟東擴的可能性。況且，即使決定啟動歐盟東擴步伐，東部國家和西巴爾幹國家要加入歐盟，仍然不會一帆風順。畢竟，一個國家從潛在候選國到候選國，最後加入歐盟，不僅需要所有成員國同意，達到哥本哈根入盟標準（政治民主、市場經濟、承擔成員國責任的能力），還需要吸收所有歐盟法規及相關標準，涉及35個章節約80000頁規則的談判。這個過程通常需要十多年乃至更長時間，削弱這些條件對於申請國和歐盟來說，都將留下巨大的隱患。
▎摩爾多瓦總統、國會議長與總理簽署歐盟申請書。圖源：推特
而且，歐盟如果考慮啟動烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦的緊急入盟程序，將會引起翹首以盼多年的土耳其和西巴爾幹國家強烈的挫敗感，甚至引發這些地區的社會動盪。歐盟對西巴爾幹的東擴進程很可能會有所提速，但同樣需要經歷漫長的談判進程。
從常理來看，只有在巴爾幹候選國和潛在候選國全部入盟之後，歐盟才會考慮啟動烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦等東部三國的談判。但在這個漫長的等待期，歐盟有可能採取特殊方法，以加強外部合作方式提升歐盟和三國的關係，使它們能夠獲得成員國的一些核心利益，例如賦予這些國家公民在歐盟內部自由流動和居住的權利，使他們能夠在歐盟的任何地方尋找工作和生活。
▎當地時間2022年2月7日，美國華盛頓，美國-歐盟能源委員會會議在當地舉行，美國國務卿布林肯表示，美國正在與全球主要燃料生產國談判，以擴大包括烏克蘭在內的對歐燃料供應
總之，受到俄烏戰爭的影響，歐盟將重塑其東擴日程，（潛在）候選國可能面臨重新篩選。對大多數國家來說，俄烏戰爭很可能是入盟的加速器，但對於俄羅斯、亞美尼亞、亞塞拜然等國來說，俄烏戰爭卻是入盟的滅火器，因為它們選擇靠攏俄羅斯，與歐盟漸行漸遠，開始與烏克蘭、喬治亞、摩爾多瓦在不同賽道上展開國家戰略的競賽。而塞爾維亞或波赫，如果不主動、迅速跟進，必將被歐盟淘汰出局或者留級懲罰，畢竟東擴的主動方在於歐盟而非提出申請的國家。當然，所有這一切的結果，又在很大程度上取決於俄烏戰爭的結果和走向。
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