4月22日，清華大學「戰略清析」系列論壇首講主推青年學者陣容
9·11事件後，小布希政府的國家安全戰略走向「單邊主義」，美國國家安全委員會（以下簡稱「國安會」）頻繁出現在公眾視野，它在對外事務中究竟有多大權重？梳理其「坦誠斡旋人」的定位與沿革，基辛格和尼克森為何能跳「二人轉」？川普為何能挑起「宮斗劇」？歐巴馬的「小圈子」圈住了誰？五彩斑斕的拜登團隊又有哪些新動向？
日前（4月22日），清華大學戰略與安全研究中心「戰略清析」系列論壇首期開講，在美國「國安會」機制領域深耕的三位青年學者組成「三劍客」，以「白宮掌權者：美國國家安全委員會的歷史與現狀」為題展開討論。曾出版《白宮掌權者：國家安全委員會（1947-2019）》的主講人孫成昊在歷史沿革對比中觀察「國安會」機制的角色定位和變革；與談人肖河、楊楠則從大國博弈中理解制度變化。他們嘗試下沉到微觀視角，為國關人揭開白宮的權力「蓋子」，為中美長期博弈增加知己知彼的權重，為對美外交戰略政策制定提供必要的智力支撐。
「戰略清析」第一期在線上線下同步開講，孫成昊作為主講人分享「國安會」發展的三個階段
坦誠斡旋人：變革中發展的國安會機制
何謂國安會？其定義為「協助總統整合與國家安全相關的國內、國外和軍事政策，使軍方和其他政府部門及機構在國家安全事務上更有效地合作。」關鍵表述有三個，首先是為總統服務，其次是協調國內外的機制、軍方與文職部門，第三是強調有效合作。國安會的成員最初是總統、國務卿、國防部長、陸軍部長、海軍部長、空軍部長和國家安全資源委員會主席，此後也在不斷變化。
身為清華大學戰略與安全研究中心助理研究員，孫成昊指出，作為世界上首個國家安全委員會，在1947年成立之初，其職能在《國家安全法》中雖然相對模糊，但從歷史發展來看，它經歷了杜魯門-艾森豪，甘迺迪-里根以及老布希-拜登的三個各具特色的發展階段，無論國內外時局怎樣變化，國安會的「大安全觀」宗旨、建立在三級委員會模式基礎上的「坦誠斡旋人」定位逐步得以確認，而機構和體制在變革中走向開放和獨立。
對國安會做深入研究的三本書：《白宮掌權者》，後兩本《美國國家安全委員會內幕》《國家不安全》均為戴維·羅特科普夫所寫
杜魯門—艾森豪：應冷戰而生，初步走向機制化
冷戰爆發帶來的一系列安全問題是設立「國安會」的直接原因。而由於更擔心國安會分散總統權力，杜魯門（1945-1953）傾向於繞過「國安會」作出決策，直到韓戰成為轉折點。孫成昊分享，杜魯門在韓戰之前國安會召開60次會議中僅參加11次，而韓戰後的71次會議僅缺席了7次。顯然杜魯門看到了國安會作為協調機制在發揮作用。
杜魯門（右）和艾森豪（左）對國安會的認識不同，但都推動著其朝機制化發展
到艾森豪（1953-1961）任上，在他的主持下，新增了「國家安全事務特別助理」一職，由該職務總體負責，下設向上提供政策建議的計劃委員會，和向下監督政策執行的行動協調委員會，這一組織架構如同「金字塔」的兩個坡面，使得國安會初步走上機構化道路。雖然後期組織逐漸官僚化，單純追求以量取勝的工作方式讓國安會背上了政策「工廠」的揶揄，但仍然創新地開闢了跨部門協作的良好實踐。
對這個階段的國安會，一同合著《白宮掌權者》一書的與談人、中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員肖河指出，國安會的誕生源於當時美蘇兩極對立，必須要從權力機制上產生一個供給性單位，可以搜集更廣泛的信息以幫助決策者，而國家安全事務特別助理一職，又可以負責敦促落實，此時，對國安會的考驗是是否具備足夠的能力和資源。「這種制度既是一般制度，又帶有幕僚的協調作用，就具有雙重屬性。」
甘迺迪—里根：搖擺不定，由總統個人喜好決定
「從甘迺迪到里根，國安會發展進入了長期搖擺不定的年代」孫成昊的分享中，第二階段的國安會的角色定位不斷變化，原因也多種多樣，主要是沒有形成穩定機制。譬如甘迺迪（1961-1963）將臃腫低效的國安會從71人精簡至48人，並著眼於處理眼前的危機。以古巴飛彈危機為例，在危機達到頂峰的2周內，國安會組織召開37次會議，前後70多人參加，其他機構人員紛紛加盟。到詹森（1963-1968）任內「國安會幾乎被架空」。
基辛格（左2）在外交領域成就卓著，直接促成了尼克森訪華，中美破冰
尼克森（1968-1974）時期無疑繞不開基辛格的亮眼表現。美國越戰受挫後，內外交困，世界格局呈現多極化趨勢，基辛格抓住機會以「均勢外交」策略積極「穿梭」取得斐然成果，並促成了國安會向長期戰略規劃的定位轉型。
基辛格模式高光的原因是多重的。一方面，職位上的雙重身份使得基辛格能夠組建橫跨8個部門的80人工作團隊，決定了他對國安會的絕對領導。另一方面，在肖河看來，基辛格的德國移民、學界入仕的多重身份使得他和對華盛頓圈子不信任的尼克森一拍即合。同時，在孫成昊看來，基辛格高光背後也開創了危險的先例，「單靠個人能力是不可持續的，仍然需要有效機制來支撐」。尼克森和基辛格的政治「二人轉」雖然有特定功能，能制定高效的國家政策，但也遭到了華盛頓其他政治精英的腹誹。
國家安全事務助理布熱津斯基和國務卿萬斯充滿了政治鬥爭，此為1979年2月14日，卡特（前中）在萬斯（前右）、布熱津斯基（前左）陪同下走向直升飛機。新華社/美聯
此後的福特（1974-1977）基本延續了尼克森任內模式，到卡特（1977-1981）則再次削弱國安會地位，「溫吞水」的性格使他無法調停國家安全事務助理布熱津斯基和國務卿萬斯的政治鬥爭。而在里根（1981-1989）任內，國安會負責人更是換了6任。動盪是這一時期的主要特點，混亂無序，權責不清的積弊呼喚著體制的變革。
老布希-拜登：三級模式框架穩定，安全外延擴展
作為基辛格的繼任者，布倫特·斯考克羅夫特在老布希（1989-1993）任內開啟了國安會發展的第三階段。每屆總統上任後都會對國安會的具體職責做出新的承諾，孫成昊介紹，譬如拜登政府的國安會除了民主黨特色的服務中產階級，應對傳統挑戰以外，新增了經濟、健康以及環境的新挑戰。新的問題在穩定機制中隨著時局和體制變化不斷湧現。
* Broker：穩定模式中的隱憂
布倫特·斯考克羅夫特在基辛格團隊嶄露頭角，服務過福特、老布希兩屆總統
「斯考克羅夫特模式」將國安會改制為一個由部長級、常務副部長級以及政策協調委員會組成的垂直鏈條，因此也被稱為「三級委員會模式」。在孫成昊看來，三級協調的模式構成了跨部門協作的基礎，而處於第三級的政策協調委員會更為重要，許多上層下達的戰略需求將在這裡生成具體有效的反饋，堪稱「政策起重機」。
「此後的歷屆總統基本繼承了這一模式，並以此為基礎再做調整」。孫成昊介紹，柯林頓（1993-2001）參照國安會模式另設國家經濟委員會，部分法定成員「雙肩挑」並行拓展了經濟職能；小布希（2001-2009）則細分出涵蓋6個區域方向和11個職能領域的政策指導委員會，因為9·11事件的重創，並新設了國家情報總監一職。
而在中國社會科學院美國研究所助理研究員楊楠看來，資本主義體制下，美國政府的企業式運營必然使得「Broker（中間人）」問題顯現。「Broker能夠在我和我的目標之間搭起橋樑」，但與生活中的各類中介類似，為了「達成目的」給出的信息往往會趨於非理性，而總統作為最終決策者需要為國安會提供的政策選項支付成本。
*難以平衡：廣場型政治與宮廷性政治
歐巴馬的小圈子，（從左至右）蘇珊·賴斯，丹尼斯·麥克多諾，本·羅茲，多為越戰後一代的1960後，出生競選團隊，為外交政策團隊主力
國安會的機制在歐巴馬（2009-2017）任內的戰略決策體系中發揮了重要作用。除了法定成員增加能源部長以外，還增設網絡安全協調專員和網絡安全辦公室，國安會規模一度達到400餘人。孫成昊介紹，歐巴馬喜歡親自充當「坦誠斡旋人」的角色來鼓勵多方辯護並由自己最終決策，並且不忌諱頻繁換將。雖然廣開言路，但任期內僅副部長級會議高達4000餘次，而參會人員權責不匹配也導致政策難落地，會議基本流於形式。此外，重用出身於競選團隊的蘇珊·賴斯等人又形成了新的「小圈子」。
在楊楠看來，美國雖然以規則強調機制化，但「人情世故」仍然難以避免，「圈子文化」其實一直存在，某個幕僚的建議有時舉足輕重。在對敘利亞要實施軍事行動前，歐巴馬和白宮辦公廳主任麥克多諾在草坪上散步，後者的一席話讓歐巴馬收回了要軍事打擊敘利亞的既有決定。而基辛格似乎找到了機制和人情之間的巧妙平衡點，但與孫成昊看法相同，這種基於個人能力模式不可持續。
川普的個性導致其幕僚隊伍非常不穩定，常常物是人非，此張照片中閣僚，在執政過半時已走大半
相較於歐巴馬，川普（2017-2021）從上任起就不重視外交與安全團隊的建設。人事的頻繁調整使得國安會權力逐漸集中到國務卿蓬佩奧手中。「不守規矩」的個人風格也體現在很多方面，孫成昊舉例，由於缺乏耐心，川普將每日簡報改為一周2到3次，並且要求配合圖片視頻口頭匯報。而決策也經常被國安會成員之外的非正式意見干擾，「最後推門進入者往往是總統決策的決定者」，這樣的坊間說法廣為流傳。既強調內部競爭又要求忠誠度的決策風格讓白宮「宮斗劇」輪番上演。
肖河分析，美國屬於廣場型政治，根據投票數量賦予權力，但白宮則屬於宮廷型政治，總統是權力核心。而票選出來的總統權力高於非票選出來的白宮幕僚，而幕僚與總統的距離決定了國安會的負責人必須是受總統信任的身邊人。
*多元化色彩：以複雜制度解決權力分配矛盾
女性、少數族裔、性少數，「五彩斑斕」是拜登團隊特色（來自澎湃新聞）
「五彩斑斕」是拜登（2021-）團隊的特色。在肖河看來，拜登政府「Colourful」的團隊，符合亨廷頓對「現代性」的描述，相較於古代，現代政治有更多的人參與到權力的分配中，設計複雜的制度則是為了解決權力分配的矛盾。
目前拜登政府除了恢復川普任內「基本坍塌」的決策定位和原則外，還就「印太」「Covid-19」等重要地區事務和議題設置「協調員」，也恢復了全球衛生安全和生物防禦事務高級主任的職務。值得注意的是，本屆政府中負責印太事務的人員多達20人，是歐洲事務的三倍。
具體到對華問題，「旋轉門」機制使得國家安全事務助理坎貝爾等主張美中全面競爭的鷹派代表利益集團活動頻繁，肖河介紹，事實上，「拜登本人並不認為中國構成了巨大威脅」。在決策風格上，拜登經常推翻國安會幕僚的決議，比如力排眾議要求阿富汗全面撤軍。孫成昊介紹，在現任國安顧問傑克·沙利文看來，「拜登是一位有著反思精神的總統」。
打開蓋子：複雜關係中看大國戰略的安全問題
參與首期論壇嘉賓，（從左至右）達巍、肖河、孫成昊、楊楠和主持人肖茜合影留念
國安會的研究材料非常有限，孫成昊提到，一般本屆政府不會公開太多內部信息，往往要等到任期結束從報告或者回憶錄中尋找有用信息，這使得研究國安會變得不那麼容易，但是一旦釐清國安會的決策機制，就受益頗多。
在互動問答環節，肖河和楊楠再次強調，國安會作為政策協調機制，並不能獨立做出決策，因此國安會本身並不會對具體問題持有態度或底線，他應該持有中性立場，決策權力都在具體的人手中；事實上整個機制內外對同一問題也存在分歧。而對於美國頻繁以「安全」為由高舉制裁大棒，肖河認為安全問題其實沒有嚴格的標準，但當今環境日益複雜，追求某領域絕對安全肯定會付出巨大代價，可行的方案是營造相對安全，即考慮可能的風險，而什麼問題會成為安全問題，肖河認為，從國安會的行事看來，他們遵循於背後的推手從中能獲得哪些利益。
達巍對話題和形式做總結，提出微觀研究的重要意義
「許多問題沒有標準答案」，正如清華大學戰略與安全研究中心主任達巍總結時所說，沒有完美的政策決策機構，戰略的形成往往因時因勢而變，相應的機製作為戰略形成的微觀存在，值得我們去不斷觀察。「把白宮這個蓋子打開，看看國家機制內部如何運作」，有助於對比、反思體制改革的內涵和大國互動安全戰略。
2月24日的美國新聞里有一則是，拜登就俄烏危機召開國安會會議。而此前也曾有報導稱，在對華態度上，同在國安會的沙利文、坎貝爾和氣候特使克里、商務部長雷蒙多意見相左。聽完首場「戰略清析」論壇，大家會豁然開朗，而讓青年研究學者發聲，對大話題見微知著，給學界和社會聽友留下了深刻印象，在中美長期博弈中，中國的智庫也在開拓著研究視角，這僅僅是開始。
作者：毛鷹 李念
照片：清華大學戰略與安全研究中心微信公眾號、主講者PPT、線上截屏
編輯：李念