曉看雲舒天地靜，夜聽蟲吟耳際明；吸風飲露丹田潤，宿月眠花神氣清。端午小長假，在北回歸線附近的一處森林營地，人們能夠最直觀感受到野奢宿營的別樣體驗。
這是位於廣州從化區城郊街西和萬花風情小鎮核心區的和營天下田園綜合體（下稱「和營天下」）。「點狀供地以點帶面，既讓這裡文旅配套日益完備，又更好地保持自然生態原貌，產業和生態相得益彰。」和營天下田園生態旅遊有限公司外聯負責人王永春說。
在廣州市規劃和自然資源局支持和指導下，從化和營天下作為全市鄉村振興點狀供地先試先行點，解決鄉村土地承載能力不足、項目難以落地的困境，探索實現生態保護、產業振興、聯農帶農的良性循環。
區別傳統成片用地的供給方式，點狀用地的特點是靈活，就是要解決鄉村振興項目落地難、用地粗獷等問題。
在建設國家城鄉融合發展試驗區背景下，廣州如何以「小切口」激活生態、產業、土地等城鄉發展要素資源，推動實現鄉村振興的「大變化」？走進從化西和村，「解碼」點狀供地。
01 什麼是點狀供地
在鄉村休閒項目中，傳統整片式供地方式，由於項目占地較大，用地多，容積率低，以及農轉用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地。
出於環境和景觀營造的角度考慮，鄉村休閒項目設施設計屬於較小型且分散，傳統的成片用地的供給方式與精準開發設計已不相適應。在此背景下，點狀供地模式應運而生。
回溯歷史，我國農村土地制度改革，經歷了「兩權分離」向「三權分置」的演變——改革開放後，土地集體所有權與農戶承包經營權「兩權分離」。近年來，在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權「三權分置」。
自2015年始，我國授權北京大興等33個地區開展「三塊地」試點改革（農村土地徵收制度改革試點、農村集體經營性建設用地入市改革試點、農村宅基地制度改革試點），即是為了探索「三權分置」。
由此初步探索出土地經營流轉和增值收益分配的有關經驗，為點狀供地模式奠定了基礎、提供了借鑑。
點狀供地是指在城鎮開發邊界外，不適合成片開發建設的地區，根據地域資源環境承載能力、區位條件和發展潛力，結合項目區塊地形地貌特徵，以及建（構）築物占地面積等點狀布局，按照建多少、轉多少、供多少的原則點狀報批，根據規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應，開發建設服務於鄉村振興的項目用地。
「通俗而言，點狀供地就是城市集中建設區以外，相對於成片開發方案的一個小項目，這種項目單獨選址、單獨論證。」廣州市規劃和自然資源局從化區分局有關負責人介紹。
2018年以來，海南省、浙江省等多個省份相繼出台相關政策，支持點狀供地的落地。
例如，浙江德清莫干山裸心堡項目採取「點狀供地、垂直開發」的方式，僅新增建設用地12畝，其餘八成的建築是租用當地農房改造而成；園區內的200多畝山林，從村民手中流轉、保持原貌，大大節約了用地指標。
再如，重慶武隆歸原小鎮項目依據點狀用地模式，按照項目建築物占地面積、建築半間距範圍及必要的環境用地進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地，不僅極大減少了土地占用指標，也減輕了投資方的資金壓力。
可見，點狀供地模式是根據農村的供地特點，解決在農村地區投資興辦產業進程中「地從哪裡來」的問題。就目前已有的實踐看，這個模式有助促進鄉村旅遊發展、閒置房屋盤活、農民就業增收。
02 試點探索兼顧產業和生態
為了破解鄉村旅遊用地的問題，服務鄉村產業振興，在廣州市規劃和自然資源局指導和支持下，從化區率先進行鄉村振興點狀供地項目，實行點狀供地模式也成為了2022年廣州基層改革創新項目清單的從化任務。
步入和營天下田園綜合體，綠色生態的自然之風撲面而來。濱湖餐廳、森林康養酒店、休閒度假屋、廊橋書吧等少數人工建築星羅棋布地分布在園區內，與周邊景致渾然一體。
據王永春介紹，當初一期項目建成受到市場歡迎，但一次組織親子活動時大雨突襲，很多家長和孩子發現園區根本沒有多少建築物遮風擋雨，大大影響了文旅研學體驗。
「因此，擴大二期建設時特別提出了用地需求，在規資部門的指導下把目光投向了點狀供地模式。」 她介紹：「點狀供地摒棄了過去全征全轉、大面積開發的模式，而是精準動工、以點帶面，讓園區既有自然山水，亦有住宿、研學等設施。」
和營天下二期總用地面積為333.85畝，包括開發利用建設用地為21.31畝，生態保留地為312.54畝，其中永久性建設用地需辦理農轉用手續的用地面積為21.28畝。「二期總投資10.3億元，僅僅用21畝建設用地，就撬動了超過300畝的園區，形成研學教育、親子休閒、營地體驗、文創農業等55個點位文旅項目。」城郊街黨工委委員、西和村第一書記劉輝鵬說。
2019年，中央賦予了村莊規劃「多規合一」的屬性，廣東省提出「點狀供地」需要銜接國土空間規劃，落實用地規模指標。從化區城郊街適時通過「多規合一」的手段統籌規劃，組織編制了《廣州市從化區城郊街西和村、光聯村和紅旗村村莊規劃（2020-2035年）》。
「這份文件將和營天下項目選定永久性建設用地明確為擬做點狀供地的調入地塊，用地性質規劃為經營性建設用地。」劉輝鵬介紹，以往的「片狀供地」方式，需要按照大範圍的項目紅線範圍進行開發利用，土地整理的周期長且取得成本較高；點狀供地則採取「用多少，建多少、供多少」的方式，大大降低了企業的用地成本，並簡化了程序。
點狀供地的一個關鍵是項目計劃要穩定，達成共識過程並不輕鬆，這背後是規資部門、鎮街與投資主體9個月的磨合溝通。「為了滿足項目和規劃的一致性，本次點狀供地要求屬地先行編制項目實施方案。」廣州市規劃和自然資源局從化分局有關負責人說，雙方要根據產業項目需求，精準商定建設地塊選址。
「我們要確保建設項目落實城市總體規劃管控要求，並嚴格避讓自然保護區核心區和緩衝區等區域。」前述負責人指出，經過多次設計，項目在不觸碰耕地紅線、生態底線的前提下，形成了食、宿、游、學、購、賞等全方位功能配套格局。
03 提升美麗鄉村承載能力
美麗鄉村要轉化美麗經濟，關鍵是鄉村對產業項目的承載能力。
縱觀全國，目前有很多地方都有關於點狀供地的創新政策，比如安徽、重慶、四川等先後在相關的政策中提及了支持點狀供地的條款，浙江、吉林、海南、廣東、廣西、雲南等省份先後出台了專門的點狀供地的政策。
2019年6月，國務院發布《關於促進鄉村產業振興的指導意見》，要求探索針對鄉村產業的省市縣聯動「點供」用地政策。廣東省高度重視鄉村振興戰略實施，要求加大力度保障鄉村產業發展用地。
進一步完善我省鄉村產業用地保障政策體系，省自然資源廳聯合省農業農村廳出台《關於貫徹落實省委省政府工作部署實施鄉村振興戰略若干用地政策措施（試行）》，鼓勵各地積極探索以「點狀」供地模式支持鄉村產業發展。其後又印發《關於實施點狀供地助力鄉村產業振興的通知》，著力解決鄉村產業用地規劃覆蓋不到位、規模指標難落實、用地模式不靈活等問題，進一步加強鄉村產業用地保障。
在眾多鄉村產業項目中脫穎而出，和營天下項目的點狀供地探索帶來哪些啟迪？
一方面，這裡擁有供地模式改革所需的產業基礎。「點狀供地往往依託於鄉村資源和優質的一、二、三產融合節點。」廣州市規劃和自然資源局從化分局有關負責人指出，點狀供地的產業選址深嵌於自然環境中，因而更側重農業初加工項目或文旅項目，西和村自帶優質的花卉產業資源和自然環境，成為和營天下推行點狀供地的稟賦條件。
另一方面，改革源於當地對文旅開發、吸引人流的現實需要。和營天下位於超大城市近郊，城鄉要素資源流動頻繁，已成為灣區居民周末休閒度假的首選地。越來越多遊客，考驗著當地配套設施的承載能力，將這些「客流量」匯聚起來，轉化為「客留量」成為鄉村振興的關鍵。「我們通過栽種沿途鮮花等方式，將西和萬花風情小鎮九大花卉主題景點串聯起來，打造了一條『九里花街』。和營天下正是其中一『里』。」劉輝鵬說，短短几公里的景觀大道沿線，包含了玫瑰園、多肉植物園、休閒農莊等，和營天下是遊客體驗一站式鄉村風情必不可少的「打卡點」。
土地是經濟活動的承載體，用地保障是鄉村產業振興的基礎條件，和營天下通過盤活農村土地和環境資源，提供了研學等項目豐富遊客體驗、延長停駐時間、促進當地消費，讓周邊村鎮的人氣、車流顯著提升。
「預計完工後能提供的就業崗位達6000人，其中直接就業崗位2000人，間接就業崗位4000人，聯農帶農惠農的效應明顯。」劉輝鵬說，玫瑰世界、櫻花園、和營天下等重點項目，每年引來大量遊客，龐大的人流催生了民宿、粵菜、科普等鄉村新業態，為田間地頭注入勃勃生機。
在廣東城鄉規劃設計研究院有限責任公司城市設計所副所長袁勇看來，依託於國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區改革創新，以小切口推進農村改革重點任務落到實處，「一舉多得，多方受益」的「點狀供地」改革模式，在希望的田野上開闢出空間規劃和土地管理的新模式、新路徑，把鄉村振興戰略推向縱深，為農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧提供堅實保障。
編輯：彭曉霞
審校：胡 海
來源：南方+客戶端
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