秦虹 中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員
本文轉載自8月3日清華同衡規劃播報微信公眾號。
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一、城市有機更新是三個空間的統籌更新
我們常說「城市更新伴隨著城市發展的始終」，目前，聚焦在城市建成區內的存量更新最重要的是生產、公共、生活三大空間的調整、優化和完善。
1、生產空間調整
在我國，工業用地和商用地各占城市建設用地的20%和7%，所以生產空間的更新是不容忽視的。生產空間是創造城市物質價值最重要的空間，通過更新不斷提升城市的經濟密度和經濟總量，它是產生經濟效益的空間。如果一個城市忽視生產空間的更新，那麼該城市更新的可持續性就存在問題，所以城市更新需要將生產空間的更新放在首位。
生產空間更新的核心是空間內容的調整，有的城市是騰籠換鳥，有的是退二進三，有的是產業不斷疊代升級；有的是工改工，有的是工改商，有的是工改住。總而言之，生產空間內容的調整是要滿足科技產業、高就業產業、創新業態、靈活辦公、產業孵化、創意產業、新興商業等產業發展的新需求。
2、公共空間優化
我國城市建成區內部，其公共空間占全國城市建設用地的20%，主要包括生態空間、廣場、步行街、文化空間、歷史建築空間等。如果說生產空間創造物質價值、經濟效益，為政府創造稅收，支持城市的發展，那麼公共空間就是創造城市精神價值的地方。一個不能提升公共空間品質的城市只適合生存，將城市公共空間的品質提升後，這座城市的文化吸引力、生活便利性、開放性和包容性才會得以展示，吸引更多人融入。
3、生活空間完善
生活空間是和「居住」有關的空間。目前，在我國建成區內居住空間的建設用地占比為31%，北京市居住空間的建設用地占比29%（2019年）。居住空間的更新是為了留住人的家園，實現人的自我價值。住得好不好對於能不能引人、聚人、留人，提升城市的凝聚力、吸引力都非常關鍵。
我國正在大力推進老舊小區的改造，目標是將2000年建成的老舊小區（大概41萬個）包括平房、危舊房等全部實施更新。老舊小區的改造除了改造老舊建築之外，更重要的是要打造舒適的居住生活環境，例如15分鐘生活圈，滿足人們生活的基本需求。
在過去幾年，三大空間的更新在各個城市都有成功的案例。比如上午北京推薦的優秀案例中，首鋼和西單更新場就是生產空間的更新，優化了生產空間的內容，疊代了產業的生態；石景山的模式口是公共空間更新的優秀案例；北京勁松老舊小區改造是居住空間的更新實踐……總而言之，三大空間的更新中都有一些成功的、優秀的案例。未來我國要全面實施城市更新行動，各大城市都發布了城市更新條例，但僅是點狀的、紅線地塊內的更新遠達不到整個城市高質量發展的要求，所以我們提出，未來的城市更新要從過去的點狀更新走向片區統籌更新。
二、片區統籌推動城市更新
1、片區統籌：「六個統籌」
（1）統籌「新」與「舊」：解決城市發展與風貌保護的問題
從算文化帳角度講，片區統籌更新強調的模式是從「拆改留」到「留改拆」，尤其是對於歷史建築同時關注建築本身以及背後文脈的傳承，發揮好城市歷史風貌的時代價值。片區統籌更新將城市發展更新後的新內容和城市歷史文化、寶貴的城市遺產有機結合起來，使整個片區的文化價值更加和諧。
（2）統籌「增」與「缺」：解決城市功能補短板和公共要素提升問題
從算社會帳角度講，片區單業態更新到片區多業態綜合統籌更新將是目前片區統籌更新的主要趨勢，以往的點狀更新尺度有限，點狀建築更新無法滿足城市發展對新業態的布局，因此需要通過片區統籌更新來實現多業態發展，從而補齊城市功能的短板。如，隨著城市的不斷發展，北京第三產業的生產總值占北京市GDP的85%以上，說明北京產業結構升級速度快，現代人對生活的要求大幅度提高。過去很多城市都是工業城市，城市的功能短板空缺較多，如果僅是用點狀更新，無法解決城市功能補短板問題，只有片區統籌更新能提升城市品質、補短板，才能夠通過統籌騰挪出新的空間需求。
（3）統籌「密」與「疏」：解決空間資源配置效率的問題
從算空間帳的角度講，片區統籌更新不僅僅是一個城市更新實施模式，也是一個城市治理的思路。城市密度隨著城市發展而改變，以交通節點為例，在交通站點建好後，周邊「基差密度」大幅度提升，應該適當增加經濟密度和建築密度，但很多城市都是後建地鐵，周邊環境都是過去規劃確定好的，這時就需要通過更新調整空間的建築密度。通過片區更新，計算空間的密與疏，有高有低，才能保持整個城市或整個片區的容積率不變。
（4）統籌「盈」與「虧」：解決更新資金投入與產出平衡問題
從經濟帳的角度講，由於城市更新需大量的資金，又涉及大量補短板等公益投入，更新資金財政負擔重，企業難投入。片區統籌更新，可以把大片區或跨行政區的更新綁定在一起，設定利益統籌規則，實現片區內各實施主體投資收益平衡，可以擺脫以往更新項目過度依賴政府財政投資，進而充分調動市場力量，吸引社會企業主體積極參與和社會資本介入。所以片區統籌才能把有效益的和沒有效益的統籌起來算經濟帳，解決盈與虧的統籌。
（5）統籌「先」與「後」：解決城市更新「挑肥揀瘦」碎片化問題
從算效益帳角度講，我國長期實行的規劃-審批制度的好處之一是能夠實現城市各要素間的統籌發展，最大限度挖掘城市發展的動力。而過去存在著城市更新挑肥揀瘦、碎片化更新的問題。城市內有公益空間、公共空間、民生空間，也有經濟空間，大家都願意參與經濟效益的空間的更新。民生空間、公益空間全靠政府來投資顯然也是不現實的過去點狀更新導致的有的地方改得好、更新得快，但有的地方多少年都不更新，很難創造整體效益。
（6）統籌「管」與「放」：解決更新實施的多方工作協同問題
從算管理帳角度講，城市是一個複雜的體系，在其更新的過程中必然將會涉及到與之相關的、由政府及企事業單位提供的各類市政與公共服務的支持。城市更新離不開政府，城市更新領域最需要的是政府和市場的有效結合，所以管與放的內容是非常豐富的。
2、城市片區統籌更新的創新工具：「兩個工具」和「四個打通」
片區統籌區別於過去的紅線地塊思維，實施過程中需要「兩個工具」和「四個打通」。
「兩個工具」分別是指規劃工具和金融工具。
片區統籌通過兩個工具合力打造片區的產品力和資管力。規劃是產品力的核心，將過去通過硬性指標管理模式變成了多規合一的治理模式，把區域內的人口、產業、生態、功能和居住等統籌協調，提升片區的整體質量。規劃是通過落實多規合一、多因素疊加真正實現片區內人口結構、產業結構、功能結構達到最佳匹配模式。
當然，僅靠規劃是不行的，運營也是非常重要的，可以提高片區內的資管能力。所以另一個工具就是金融，長期低成本的金融支持是資管能力中最重要的一環，通過片區內的現金流為政府創造合理稅收來提高整個地區的運營效率。規劃和金融，兩者的力量缺一不可，它們是高質量推進城市片區統籌更新的關鍵。
「四個打通」分別指打通多元主體參與片區統籌更新的政策路徑，打通片區統籌中心實施方案編制的路徑，打通社會資本參與片區統籌更新的金融路徑，打通共建、共享、共治、共贏的公共參與路徑。
（1）打通多元主體參與片區統籌更新的政策路徑
城市更新涉及區域內大量產權、空間、利益的調整和再分配，需要政府進行統籌、調度各方面資源共同參與，特別是通過片區統籌主體們達成一致來調動社會資源和企業，運用市場化力量參與更新。政府管理市一級、區一級統籌主體形成合力。這離不開一系列的激勵機制，比如產權激勵、土地用途調整激勵、容積率優化激勵、財政稅收激勵。
（2）打通片區統籌中心實施方案編制的路徑
實現城市片區統籌更新實施方案的編制，就是要打通三規劃四統籌。三規劃是指城市設計規劃、資金路徑規劃、產業服務規劃；四統籌是指資管運營統籌、產權歸集統籌、土地供應統籌、公共要素統籌。
（3）打通社會資本參與片區統籌更新的金融路徑
在片區統籌更新實施過程中，政府主體的資金要起引導作用，撬動和放大社會資金進入更新區域。社會資本在片區統籌更新實施過程中要實現經濟商業邏輯，改變以債權為主的房地產開發和融資的依賴路徑，改變以銷售為主的推出路徑，這是企業參與片區統籌更新中新的經濟邏輯。
金融監管視角下的更新項目需要區別於房地產項目，鼓勵社會資本參與片區統籌更新的金融路徑。除拆除重建之外，城市的有機更新就是投資的基金化、建設的信貸化、運營的證券化，這才能實現社會資本投入和推出的完整閉環。
（4）打通共建、共享、共治、共贏的公共參與路徑
整個城市更新涉及大量的存量、主體、利益、產權，需要有一個平台融合專家、產權人、投資人、實施人，協調多方利益，通過他們發掘文化的價值和遺產，共同促進這個地區城市更新的順利進行，所以搭建多方參與共贏的平台非常重要。
總而言之，下一步破解城市更新的難題需要片區的統籌更新。