推進以縣城為載體的城鎮化建設，是我國新型城鎮化發展的客觀要求，有助於進一步促進農業轉移人口市民化，對於完善城鎮化體系，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係和實施鄉村振興戰略具有重要現實意義。黨的十八大以來，全國已有1.3億農業轉移人口等在城鎮落戶，農業轉移人口市民化成效顯著，縣城建設和發展發揮了積極作用。「十四五」乃至今後相當長時期要進一步發揮縣城在推進新型城鎮化實現城鄉融合發展實踐中的重要作用，一方面要夯實縣城產業基礎，促進農業轉移人口就地就近就業和持續增收；另一方面要提高縣城市政建設和公共服務水平，增強對農業轉移人口的承載和吸納能力。
一、縣城是我國城鎮體系的重要組成部分
城鎮化是我國全面建設社會主義現代化國家的必由之路。在新型工業化、信息化、城鎮化與農業現代化「四化」同步推動下，經過多年城鎮建設和發展，我國形成了由城市群、都市圈和大中小城市及小城鎮構成的特色鮮明的城鎮體系。2021年，我國城鎮常住人口超過9億人，城鎮常住人口超過鄉村常住人口4億多人。以人為核心的新型城鎮化勢不可擋。2011年我國城鎮人口數量首次超過鄉村人口數量，當年全國人口13.5億人，其中城鎮人口7億人，超過鄉村人口近5000萬人，10年間城鎮人口淨增加約2億人。目前我國已經建成以城鎮人口為主的現代化社會，未來我國城鎮人口規模還將進一步擴大，鄉村人口數量會繼續呈現減少態勢。
隨著農業轉移人口不斷進入城鎮工作生活，我國城鎮化持續以較快速度推進。2021年，我國城鎮化率達到64.7%，比2012年上升11.6個百分點，年均上升1.3個百分點，比1978年到2021年期間年均城鎮化率提升速度快0.2個百分點。大體來看，按照城鎮化率提升速度劃分，一個國家或者地區城鎮化會經歷緩慢階段、快速階段以及飽和穩定階段。從趨勢來看，我國城鎮化還需要經歷較長時間才會進入飽和穩定階段，「十四五」乃至今後較長時期內我國城鎮化率仍然以較快速度提升。
經驗表明，建制鎮歷來是我國農業轉移人口市民化的重要載體。進一步地對城鎮人口數量進行分類，第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國城市人口（城鎮人口中扣除鎮人口〈包括縣城人口〉後的人口，即為城市人口）5.8億人，占全國人口比重（城市化率）達40.8%，占全國城鎮人口比重63.9%；鎮人口3.3億人，占全國人口比重為23.0%，在城鎮人口中比重為36.1%。鎮人口數量比城市少2.5億人。鎮承載的人口規模雖然明顯不及城市，但一直在農業轉移人口遷移中發揮重要作用。
雖然我國城鎮化早期階段出現的「離土不離鄉」型城鎮化和農村發展模式不再是主流，但縣城作為鎮的最重要組成部分，多年來人口規模總體保持穩定。根據現有統計口徑，縣城主要指縣政府駐地的鎮（城關鎮）或者街道辦事處地域。從2000年到2020年，我國縣城人口總體保持在1.4億人左右，變化並不是特別明顯。縣城人口數量並沒有因為快速城鎮化而發生顯著增減變化，一個重要原因是符合條件的縣會升級為縣級市，或者地級以上城市發展將縣升級為所轄市區，使縣城數量不斷減少。從2000年到2020年，全國縣城由1674個減少到1495個，20年間累計減少179個。如果從平均人口數量來看，可以發現全國縣城平均人口數量由8.5萬人增加到10.6萬人，20年間淨增加2萬多人。可見，縣城作為新型城鎮化的重要載體，至今仍然沒有過時。
考察縣城在推進農業轉移人口市民化進程中的作用時，不能僅僅看到全國平均每個縣城人口數量每年大約以1000人幅度在增加的趨勢，實際上，縣城人口流轉性很強，在農業人口不斷地轉移到縣城成為常住人口的同時，原來在縣城居住生活和工作的人口又大量地轉移到城市中。縣城是農業轉移人口市民化過程中的重要過渡載體。
當然，不能否認城市承載吸納人口能力明顯超過縣城，但是我國縣城類型多，不同縣城在承載吸納農業轉移人口能力方面存在較大差異。我國有大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、鄉村振興重點幫扶縣城，等等。不同縣城在人口規模、區位條件、資源環境承載能力、產業基礎等方面存在明顯差異。不可否認，在我國城鎮化發展過程中，確實還出現人口流失縣城。但是，有很多縣城在新型城鎮化中的載體作用和潛力有待於進一步挖掘。
儘管我國鄉村人口已經降至5億人以下，但按近些年的城鎮化趨勢，每年上千萬人口離開鄉村，農業轉移人口市民化既是人們更好享受城鎮文明的期待，也是我國農民實現共同富裕的迫切要求。目前我國耕地約19億畝，如果非糧化整治讓全國耕地達到20億畝，按照每個農民經營耕地50畝計算，則需要農業勞動者4000萬人；按照每個農民經營耕地100畝計算，則需要農業勞動者2000萬人。目前，我國鄉村勞動力約2.8億人，其中從事第一產業勞動力約1.7億人，需要繼續轉移農業勞動力上億人。如果家庭農業勞動力轉移帶來全家人口的轉移，按三口之家計算，則需要轉移農業人口三四億人。
鄉村人口向城鎮轉移，流動、定居和落戶在未來仍是大趨勢。經濟發達國家和地區城鎮化率普遍高於70%，一些國家和地區城鎮化率甚至超過90%。目前，我國城鎮化率約65%，仍然有較大提升空間。
黨的十八大以來我國已經實現1億多農業轉移人口市民化，主要以城市接納為主，接下來的農業轉移人口市民化可能絕大部分要以縣城為載體。這樣，才能更好滿足農民更多傾向於在縣城就業安家的需求，發揮縣城在促進鄉村發展和農業農村現代化中的輻射帶動作用。
實際上，我國農業轉移人口城鎮化中存在一個現象，大量農民轉移到縣城，而縣城人口又進一步轉移到各類城市。我國城鎮化，縣城人口相對穩定，城市人口增加明顯，不能忽視其中大量農業人口轉移是梯度推進的。大量農業轉移人口先到縣城，獲得城鎮化給生活和工作帶來的諸多便利後，為了進一步提高生活水平又繼續向城市轉移。從這個意義上說，以縣城為載體的城鎮化建設在我國城鎮化過程中發揮著多種載體作用。未來縣城將繼續在縣域城鎮化中發揮重要載體作用。國家實施鄉村振興戰略，加上農民工融入大城市較難，縣城作為農業轉移人口重要載體的功能將更加突出。推進新型城鎮化，各地要繼續採取切實有效措施，更好發揮縣城聚集人口功能，促進農業轉移人口在縣域內就近就業、就地城鎮化。
二、縣城要發展適宜產業才能更好吸納農業轉移人口
為了進一步促進農業轉移人口市民化，必須大力發展縣城適宜產業。縣城產業越發展，就業機會就越多，吸納農業轉移人口的能力就越強。縣城要優先培育本縣域內比較優勢明顯、帶動農業農村發展能力強、就業容量大、有效服務「三農」和保障國家糧食安全的適宜產業。
客觀來說，目前我國多數縣城對人口的吸引力還很有限，面臨留人難和吸引人才更難等困境。多數縣城吸納人口的可持續能力不是很強，一個重要原因是產業發展水平不高。東部沿海部分縣城經濟發達，吸納了大量人口。但是從全國來看，多數縣城由於缺乏產業支撐，提供的就業機會有限，靠產業發展提升對人口的吸納能力不高。
特別值得注意的是，一些縣城不切實際盲目培育二三產業。培育工業發展，往往需要人才支撐，而第三產業特別是消費性第三產業的發展對人口規模和人口密度的依賴性很強。目前我國縣城人口平均大約10萬人，規模小，人口居住不集中，發展第三產業的人口條件並不具備。多數縣城培育二三產業發展不僅成效不明顯，而且往往還背上沉重的債務，對此需要深入思考和引以為戒。產業發展的規律不可違背，否則就會受到規律的懲罰。
推進以縣城為載體的縣域城鎮化，必須持續增加農業轉移人口的工資性收入，為農民提供充足的就業機會。要拓展農業多方面的功能，通過規劃和財政投入等把與農業生產經營高度互補的產業布局在縣城，讓鄉村除了發展土地密集型產業外，還可通過開拓勞動密集型產業開拓給農民帶來更多就近就業機會。
農業大縣要延長農業產業鏈條，聚焦農產品加工業和農業生產性服務業，引導農產品加工企業向園區集中，大力支持以縣城為中心發展現代農業產業園，培育優勢特色產業集群，大力發展糧油加工、食品製造、預製菜預製飯和農村電商等新產業新業態，促進一二三產業融合發展。為了壯大縣城產業，必須注重縣城產業平台建設。要提高縣城建設投融資能力，積極培育產業研究中心、創新創業平台，發揮商會展會博覽會等作用，促進縣城產業園區建設和發展。
大中城市「騰籠換鳥」，疏解的產業有序梯度轉移，重點應向縣城集中。目前，我國一些超大特大城市中心城區人口過密、功能過多，交通擁堵等城市病問題十分突出，縣城特別是周邊縣城可起到疏解大城市非核心功能作用。城市群及大城市周邊縣城要在疏解超大、特大城市非核心功能方面發揮重要作用，積極對接城市產業轉移和功能疏解，全面融入城市群、都市圈和大城市。
在實際調研中了解到，在脫貧攻堅期間，一些國家級貧困縣的縣城建設易地搬遷集中安置區，同步實現了貧困人口脫貧和農業轉移人口市民化，縣城也實現了城鎮化跨越式發展。為了鞏固拓展脫貧攻堅成果並實現與鄉村振興有效銜接，國家確定的160個鄉村振興重點幫扶縣要加大對在縣域的易地搬遷集中安置區支持力度，統籌好以縣城為載體的城鎮化與完善易地搬遷集中安置區配套設施和公共服務建設，持續加大安置區適宜產業培育力度，落實易地搬遷農業轉移人口戶籍管理、合法權益保障、社會融入等工作，提升安置社區治理水平。
三、提升縣城綜合服務功能，強化對農業轉移人口的吸納
農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務。新型城鎮化，人是核心，特別是農業轉移人口市民化更是新型城鎮化要優先著力解決的難題。不同類型縣城，經濟發展能力和水平存在差異，並不是所有縣城都需要片面地追求GDP增長。一些經濟發展空間有限的縣城要吸納農業轉移人口，關鍵是要不斷提高縣城基礎設施和公共服務水平。
黨的十九屆五中全會明確提出要強化縣城綜合服務能力。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確要求，要選擇一批條件好的縣城重點發展，推進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能、縣鄉村功能銜接互補。
縣城之所以對農業轉移人口具有吸引力，就在於其能為居民提供更好的生活條件。為了進一步提高縣城對農業轉移人口的承載能力和吸引力，提高縣域城鎮化水平，更加有效地將公共基礎設施向鄉村延伸，提高公共基礎設施使用效率，促進城鄉融合發展，需要進一步加強縣城供水、電網、道路、燃氣、通訊和物流等公共基礎設施建設。
在國家政策支持下，以及東部沿海發達地區縣城自身快速發展，目前我國縣城公共基礎設施建設水平及其服務水平總體上明顯提升。2020年，全國縣城人均道路面積18.9平方米，縣城供水普及率達到96.7%，污水處理率達到95.1%，燃氣普及率達到83.9%，人均公園綠地面積達到13.4平方米，建成區綠化覆蓋率和綠地率分別達到37.6%和33.6%。縣城市政公用設施水平與城市之間的差距正在不斷縮小。
同時，一些縣城在市政公用設施方面仍然存在管網陳舊老化、路網容量不足、老舊小區配套較差等問題，這對縣城的人口承載力和吸引力會產生不利影響，需要加快提高市政公用設施建設水平。
縣城公共服務水平對農業轉移人口的吸引力影響很大。農民之所以願意遷移到縣城，根本動力在於能更高水平的現代物質文明和精神文明。在同等就業機會和收入水平以及生活成本前提下，高質量教育、醫療衛生、養老服務等是決定農民是否願意進城及遷移到城鎮的關鍵因素。
針對一些縣城公共服務存在的供給不足、質量不高和管理不善等問題，一方面，縣城要大力發展直接關係民生的社會事業，提高教育、文化、健身、醫療、養老、社保和住房等保障水平；另一方面，要讓這些公共服務覆蓋縣域所有農民和縣城所有常住人口。
吸納農業轉移人口到縣城居住、生活、工作，縣城除了要能夠為轉移人口提供更多就業機會和帶來更高收入外，關鍵還要大幅度提高他們的生活水平。要讓進城農民更容易享受優質教育，更容易獲得優質醫療資源，要讓縣城在個人學習和技能提升以及獲得更多更好服務等方面顯現出優勢，這樣，縣城才能持續吸引農業轉移人口。
要發展普惠性學前教育，提高義務教育水平，繼續改善縣城寄宿制學校辦學條件，根據學生來源規模在縣城新建改擴建普通中學，探索把縣城職業中學等學校辦成社區學院，大力培養人才，提高農民工技能，促進當地產業高質量發展和農民增收。加強縣城醫院建設，提升醫療救治水平和應對重大疫情及突發公共衛生事件能力。
縣城要深化戶籍制度改革和公共服務保障體制機制改革，放開落戶限制，探索縣域內城鄉居民自由流動以及與戶籍脫鉤的基本公共服務保障機制，縣域內城鄉居民在縣城均可以同等享受教育、衛生、醫療、養老和住房等公共服務保障，徹底打破城鄉二元體制。
四、保障進城農業轉移人口權益
農業轉移人口轉移到縣城，要慎重處理農民在農村享受的權益。在縣城吸納能力有限的情況下，讓農業轉移人口放棄在農村的權益，不僅與現行相關政策相違背，而且會對縣城吸引農民進城產生反作用。出於農民權益保護需要，現階段要堅定不移依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。同時，要充分考慮進城農業轉移人口多數不會再回到鄉村的實際以及願意長久放棄農村各類涉及集體的權益的可能與條件，建立健全農村產權流轉市場體系和服務平台，建立健全農民在農村的「三權」市場化退出機制，完善相關法律法規和配套政策措施，提高進城農民生活和投資能力。
為了讓到縣城居住的農業轉移人口更加放心，並在經濟上不覺得吃了虧，各地必須進一步鞏固農村承包土地確權登記頒證成果，穩定現有土地承包關係並保持長久不變，保護農民土地承包權益，任何組織和個人都不能強行取代農民家庭的土地承包地位，都不得非法剝奪和限制農戶的土地承包權。推進以縣城為載體的城鎮化，為轉移到縣城的農業轉移人口提供公共服務，不僅不能以戶籍為限制條件，更不能以退出土地承包權作為農業轉移人口到縣城落戶的前置條件。
要進一步探索農村宅基地所有權、資格權和使用權「三權」分置的具體形式和辦法。落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。從實際調研來看，農民已經離開農村多年，只要農民在縣城有住房並且生活水平和條件明顯優於鄉村，對再回到鄉村居住的意願大都不會太強。對於不願再回到鄉村居住的農業轉移人口，放棄農村宅基地的可能性更大。
多年來，為了吸引農民工融合城鎮生活和保障「暫時」離開農村的農民工作為原集體成員的權益，我國實行農民工遷移與享受原集體成員權益不掛鈎的政策，即農民工無論離開農村原住地多久和戶口是否遷移等，仍然保留其在原居住地享有承包地等權益。這一政策在特定時期積極意義較大，但是否應作為永久性政策不變，是值得探討的。
我國現實中有一個突出矛盾，值得引起注意。作為農業生產經營者的農民增收十分困難，特別是種糧農民增收更加困難。從各國普遍現象來看，種糧農民增收主要靠不斷地擴大生產經營規模。在現行農村土地承包製下，實際種糧農民要擴大生產經營規模，唯一途徑是土地流轉。流轉分散於多個農戶的承包地，偏高的交易費用不說，租金談判始終是一個難題。目前，在糧食支持政策力度很大的情況下，多數地方糧食生產而流轉土地的租金明顯偏高，近年來東北地區一年一茬糧食生產而流轉的土地租金每畝甚至超過1000元，一些長期不種糧的農民在流轉土地前就明確所有糧食補貼歸承包者。從國家糧食安全視角來看，偏高的土地流轉租金和實際糧食生產經營者往往不是最終的糧食支持政策受益者，顯然是需要改變的。
糧食生產的剩餘價值總量是一定的。如果非糧生產經營者過多地參與剩餘價值分配，成為政策紅利的最終受益者，從理論上說是不合理的。國家實施糧食支持政策，明確要讓實際種糧農民成為最終受益者，有助於讓糧食生產經營的直接當事人有更大的增收空間，也有助於保護調動農民種糧積極性，具有更大的合理性，是緩解主產區農民收入與非農化人口收入不能擴大矛盾的必然要求。如果到縣城工作生活的居民收入水平長期明顯地高於農業生產經營者，繼續讓縣城居民過多地分配本屬於實際農業生產經營者收益，顯然不夠合理。共同富裕，理應是讓較低收入者參與較高收入者利益的再分配，而不是讓較高收入者分配較低收入者的利益。為此，要探索建立有更高保障的機制，能使遷移到縣城的農業轉移人口自願放棄農村「三權」。
農村集體產權制度作為一項長遠的體制機制，必須充分考慮國家糧食安全、主產區農民增收和城鎮化等多重目標，不能強制已經享有農村集體土地權益的農業轉移人口放棄正在享有的權益，但也不能讓非農化的較高收入者永久地享受糧食支持政策「紅利」，否則可能對糧食安全和城鎮化等都造成損害。為了與現有農村承包地權益有償自願放棄相銜接，建議允許有條件的地方開展試點，以新型高標準的農民工養老保障「置換」長期離開鄉村的農民工享有的承包地等權益。
要健全農戶「三權」市場化退出機制，主要運作主體是集體成員（農民）。總體上說，市場化退出機制的風險較少，迴旋餘地較大，但進展可能較緩慢。也可以由當地政府和集體組織探索農戶「三權」自願有償退出機制，在引導農業轉移人口積極參保的基礎上，通過給職工繳納養老保險或者其他補償等方式置換轉移人口放棄農戶「三權」，其費用主要應由政府承擔，同時完善相關法律法規，允許有條件的地方通過提供更高水平的社會保障來降低農業轉移人口的負擔，探索建立健全轉移到縣城的農業人口依法自願有償轉讓退出和置換農村權益機制，有效釋放農村集體產權和土地權能價值，提高農業轉移人口到縣城生活的能力，將農業轉移人口到縣城生活與農村產權制度有機地結合起來。
（作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員）
責任編輯：胡秀榮
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