《文化縱橫》2022年10月新刊發行

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《文化縱橫》郵發代號：80-942

✪ 蔡昉｜中國社會科學院

（本文節選自《國際經濟評論》2022年第5期）

【導讀】

近年來，受疫情影響，就業問題壓力凸顯。那麼，具體數據情況如何？面臨的真實問題究竟是什麼？本文根據歷史公開數據，從經濟學的角度解析我國當前就業市場面臨的多重壓力，並給出預防長期問題的建議。

作者指出，從長期、整體看，我國客觀上面臨宏觀經濟下行周期的事實，經濟下行影響就業，這是周期性失業率升高的一個原因；另一方面，則是經濟結構和模式調整所產生的「創造性破壞」效應，由於創新型經濟代替原有的勞動密集型製造業，新產生的就業崗位需要的技能，並不是市場上失去崗位的人群所具備的，以至於供需不匹配；除此之外，人口老齡化時代的到來，雖然預示就業不再有總量上的壓力，但就業人口結構會出現不平衡，易受結構性和摩擦性影響的人群會變大。其中一個出乎意料的變化是：從2022年2月開始，外來戶籍人口的失業率低於本地戶籍人口的情況發生了逆轉，而且攀升到很高的水平——這是農民工就業困難的一大表現。如果把農民工大規模返鄉、外出規模縮減與高失業率結合起來，足見就業形勢的嚴峻性。作者指出，從經驗上看，美國多次出現經濟下行之後的「無就業復甦」。為避免短期衝擊的長期化和常態化，需要認識到：並非所有就業都符合「充分就業」的本質含義；不是所有有意願就業的人口都可以通過慣常途徑來實現就業；不是所有崗位都可以靠市場創造；勞動群體的異質性導致勞動力市場匹配高度複雜。

作者建議，要把市場手段和政策手段綜合運用起來，推動經濟增長，完善勞動力市場社會機制，同時針對易受影響群體開展針對性服務，以各種福利手段穩定居民、家庭收入。如此，政策措施力度更大，效果更明顯。

本文節選自《國際經濟評論》2022年第5期，原題為《中國面臨的就業挑戰：從短期看長期

中國面臨的就業挑戰：

從短期看長期

▍城鎮就業形勢及其性質

自2020年新冠肺炎疫情暴發以來，中國城鎮就業遭受持續時間較長的衝擊。可以依據失業的三種類型，即結構性失業、摩擦性失業（兩者合併為自然失業）以及周期性失業來認識這一就業衝擊的嚴峻程度。2020年2月，中國城鎮調查失業率達到6.2%的高位，系2018年1月該指標正式記錄以來的最高水平。此後雖然有所回落，但是，如果假設5%為中國的自然失業率的話，那時以來在更多的月份里，城鎮調查失業率顯著高於該水平。2022年4月，中國城鎮調查失業率再次提高到6.1%，之後雖然回落，但保持在顯著高於自然失業率的水平上。這意味著中國面對著周期性失業的衝擊。

然而，周期性失業還不足以刻畫中國城鎮就業問題的性質。16～24歲青年失業率的節節攀升，標示著結構性和摩擦性失業以及相應的就業困難十分嚴重，並且與周期性失業交織在一起，加大了治理的難度。圖1顯示的一些重要信息，有助於我們認識勞動力市場形勢及其性質。從大幅度提高的青年失業率來看，一方面凸顯其周期性特徵，另一方面也顯現其結構性和摩擦性失業特徵。與整體勞動力市場表現相同，自新冠肺炎疫情暴發以來，這個群體的失業率常態化地處於比疫情前更高的水平，每年7-9月份畢業季的失業率峰值都上了一個新台階，特別是在2022年，青年失業率從4月份開始就大幅度高於上年畢業季最高點水平。巨大的提高幅度和強烈的波動性固然表明青年群體遭遇的周期性就業衝擊，鑑於他們中很大部分系新成長勞動力，其所面臨的結構性困難和摩擦性障礙也是十分突出的。

圖1 分年齡觀察中國城鎮失業率的性質（2018年1月-2022年5月）

相比而言，雖然25～59歲群體的失業率也隨宏觀經濟波動表現出周期性變化，但幅度明顯平緩得多。這是由於該群體覆蓋的年齡幅度太大，具有極強的異質性，因此不同細分年齡段的勞動力市場表現特徵很可能產生相互抵消的效果。不過，這個群體相對平緩的失業率變化特點，總體來說是可以解釋的。一是年齡偏大的勞動者群體傾向於接受較低的保留工資，或者選擇退出勞動力市場，使其失業率及其波動性相對低；二是這個群體通常已經處於相對穩定的就業狀態，也是援企穩崗等政策的主要受益者，有較大概率倖免於遭到各種類型失業的衝擊；三是該年齡段包括在工作經驗和技能方面處於最佳狀態的人群，譬如說年齡在25～35歲的勞動者，他們往往頗受僱主的青睞，從長計議的話，企業不會因暫時的經營困難而解僱他們。

從城鎮勞動力市場統計數字，我們可以看到一個出乎意料的變化。從2021年1月起，官方發布的數據區分了兩個勞動者群體的調查失業率，分別為「全國本地戶籍人口城鎮調查失業率」和「全國外來戶籍人口城鎮調查失業率」，後者主要反映農民工的失業狀況。自這兩個失業率指標發布以來，在整整一年的時間裡，外來戶籍人口的失業率都低於本地戶籍人口。這與以往的研究結果也是吻合的。然而，從2022年2月開始，情況發生了逆轉，外來戶籍人口的失業率顯著超過本地戶籍人口，並且攀升到很高的水平。長期以來，由於人戶分離的群體特點，農民工的就業困難具有一種獨特的表現。作為城市的外來就業者，一方面，他們通常以降低保留工資和接受較為不利工作條件的方式，克服面臨的結構性和摩擦性就業障礙；另一方面，在遭遇周期性就業衝擊時，他們往往以返鄉的方式退出城鎮勞動力市場。也就是說，城鎮調查失業率一般不能充分反映這個群體面臨的就業困難和遭受的失業衝擊。因此，將農民工大規模返鄉、外出規模縮減與高失業率結合起來，足見城鎮就業形勢的嚴峻性。

▍勞動力市場的平衡與不平衡

近年來，中國的人口數據不斷刷新人們的認知。2020年第七次人口普查數據，首次揭示總和生育率已經處於1.3這一極低水平，人口自然增長處於急劇減速的趨勢；2021年國家統計局數據顯示，人口自然增長率已經降到0.34‰；聯合國2022年最新預測表明，這一年中國人口將達到峰值。隨著人口達到峰值並轉入負增長，人口老齡化也將進一步加深，勞動年齡人口減少的速度加快。值得指出的是，這一變化不僅不意味著就業矛盾的任何緩解，反而標誌著中國就業形勢相對寬鬆的時期已經結束。在過去十餘年就業的總量矛盾讓位於結構性矛盾的基礎上，可以預期今後勞動力市場的結構性和摩擦性矛盾將更為突出。這主要可以通過觀察三個變化因素來理解。

首先，在一個有限的時間段里，青年勞動者和大齡勞動者在勞動年齡人口中的比重都將有所提高。根據聯合國人口預測，在中國全部16～64歲勞動年齡人口中，相對年輕的16～24歲人口占比，預計從2022年的14.8%提高到2035年的17.0%；與此同時，46～64歲人口占比從40.4%提高到43.1%,25～45歲人口占比從44.7%降低到39.9%（見圖2）。鑑於新成長勞動力缺乏就業經驗，在技能上面臨較大的匹配困難；大齡勞動者的技能難以適應產業結構變化的需要，就業的結構性和摩擦性困難將顯著加大。從更長的時間維度看，在人口負增長的背景下，新成長勞動力，特別是其中受教育程度較高的各類畢業生的數量增長進一步放慢，導致勞動力存量的人力資本稟賦改善速度降低，加大了勞動力市場匹配的難度。

圖2 勞動年齡人口的構成變化（2022-2035年）

其次，在2004年經歷勞動力從無限供給到普遍短缺的劉易斯轉折點，以及在2010年經歷勞動年齡人口峰值之後，中國經濟發生了以資本替代勞動為主要特徵的結構調整，勞動密集型產業的就業比重顯著下降，就業吸納能力也明顯減弱，經濟增長對更高技能勞動力的需求相應提高。雖然中國製造業增加值占國內生產總值的比重早已開始下降，但是，製造業增加值本身仍然保持較快增長，2004-2019年期間年均名義增長率為11.5%，同期製造業的城鎮單位就業年均增長率僅為1.5%，而且從2013年以來處於負增長。如果說（全國）製造業增加值與（城鎮單位）製造業就業在口徑範圍上不盡一致的話，可以用在城鎮單位外就業中最具有代表性的（本地和外出）農民工就業數據作一個補充性證明。2008年以來農民工的製造業就業比重始終處於下降的趨勢，在2008-2021年期間，該比重降低了10.1個百分點。

最後，新冠肺炎疫情對宏觀經濟產生的負面影響，主要表現之一就是對就業特別是非正規就業的衝擊。一方面，經濟明顯下行時期往往也是創造性破壞的時刻，作為長期趨勢的產業結構調整和就業替代，在壓力加大的條件下會加速並提前發生；另一方面，年齡偏大的勞動者特別是其中的農民工，以及一些靈活就業人員，會從此退出勞動力市場，即便是那些仍有就業意願的勞動者，也可能長期難以回到勞動力市場。因此，受疫情及其經濟衝擊損失的就業崗位，有很大的部分不能指望失而復得。

根據中國所處的發展階段及其相關規律，經濟增長的基本趨勢將是逐漸減速，因而對勞動力的需求趨於減少。同時，潛在增長率降低導致的經濟增長減速，也是人口老齡化特別是勞動年齡人口減少的結果。這種內生性決定了勞動力的供給與需求在總量上是平衡的，總體而言中國不再面臨就業總量的壓力。然而，中國也將處於科技進步與運用，以及產業結構變化最急劇的發展時期。在新技術革命及其引領的產業革命過程中，必然會產生在破壞舊崗位和創造新崗位之間的不對稱，突出表現在失去崗位的職工並不具備新創崗位所要求的人力資本，導致技能供需之間的不匹配。從新一輪科技革命的性質來看，其變化速度之快，傳統的人力資本培養機制難以與之匹配，因此，崗位創造在數量上常常難以彌補崗位破壞。這將表現為結構性失業，或因長期面對技能不足的就業困難而退出勞動力市場的現象。

圖3 中國城鎮就業的創造、破壞和淨增（2010-2021年）

在勞動年齡人口絕對減少的條件下，之所以每年城鎮就業仍有淨增，主要是因為每年仍有一定規模的農村勞動力轉移到非農產業，且越來越多地被城鎮就業統計所覆蓋。從官方發布的數據中，可以得到崗位「創造」數和崗位「淨增」數，兩者之間的差額即為被「破壞」的崗位數，表現為下崗、失業等各種原因造成的退出勞動力市場。以2019年為例，官方正式報告的城鎮新增就業數為1186萬，而在統計系統記錄中反映的淨增就業數為1022萬，意味著這一年有164萬崗位被破壞。值得指出的是，由於「淨增」數據包含了統計口徑改變的因素，例如，農民工就業等非正規就業逐漸被納入城鎮就業統計，因此，就業「破壞」的數量很可能被嚴重低估了。

▍自然失業率的長期提高趨勢

在創新驅動經濟增長的條件下，就業創造與就業破壞之間的不對稱，以及勞動力市場上技能的供需不匹配等現象，都具有加大結構性和摩擦性就業困難的傾向，推動形成自然失業率長期提高的趨勢。

圖4 以自然失業率為基準觀察城鎮失業率變化（1985-2022年5月）

首先，已有研究的估算結果支持自然失業率已經有所提高並將進一步提高的判斷。利用1987-2009年的數據，都陽和陸暘估計中國的自然失業率水平在4.05%～4.10%，並且發現其呈現上升趨勢。曾湘泉和於泳估算表明，2002年之後，中國的自然失業率在4.8%～5.6%的範圍內波動。參考這些研究，並依據一些其他觀察，在圖4中以世紀之交為界，前後分別以4.1%和5.1%兩種自然失業率水平作為基準，觀察實際失業率如何圍繞其波動。從圖4中也可以看到，新冠肺炎疫情暴發以來，實際失業率更經常和顯著地高於自然失業率。如果這種情形延續下去，自然失業率將會再上一個台階。

其次，易於受到結構性和摩擦性因素影響的就業群體，如農民工、各類畢業生、大齡勞動者等，在總就業人群中的比重趨於提高。這個勞動力市場特徵，可謂結構性和摩擦性失業現象的溫床。以非正規就業為特徵的相關脆弱群體，也容易成為自然失業的受害者。觀察中國人口和勞動者群體的多元化和異質性，以及由此產生的易於分化特點，為準確認識結構性和摩擦性失業或就業困難提供了微觀分析基礎。2021年，中國人口中34.9%的居住地與戶籍所在地不一致，流動人口占據其中的26.6個百分點；在全部7.8億勞動力中，實際就業人口為7.5億，其中76.4%為非農就業，61.6%在城鎮就業。如果把城鎮就業中從事臨時性工作的人群、勞務公司派遣的就業者，以及個體工商戶等市場主體就業人員，作為靈活就業或非正規就業的代表，相應的比重超過30%；在非農產業就業中，農民工總數為2.9億，其中在本鄉鎮就業1.21億，外出農民工1.72億（年末仍在城鎮居住的農民工1.33億）。

最後，理論和經驗均表明，每次衰退或危機之後，勞動力市場的結構性問題趨於強化，自然失業率有所提高。在經濟周期性波動中，衰退通常意味著部分產能被破壞，對應的企業被淘汰出局。相應地，在經濟復甦從而產能恢復的過程中，新創企業常常發揮更大的作用。相比於被淘汰的企業，新創企業代表著更好的生產函數，因而宏觀經濟從衰退到復甦的過程也就是生產要素的重組，即熊彼特意義上的創造性破壞過程。因此，與衰退之前相比，經濟復甦後企業對勞動者的技能需求顯著提高，必然導致部分勞動者難以適應。美國1992-2008年的多次衰退和復甦周期中，反覆出現所謂「無就業復甦」現象，就是自然失業率提高的表現。總體來看，未來的中國經濟增長越來越依靠創新驅動，創造性破壞機制將發揮更大作用，勞動者轉崗的頻率將顯著增大。

▍更充分更高質量就業的潛力

在勞動力市場遭遇衝擊的情況下，宏觀經濟政策固然需要及時地應對周期性失業現象，同時也要綜合運用經濟社會政策，著力消除妨礙充分就業的結構性和摩擦性因素，防止短期衝擊的後果長期化和常態化。

首先，並非所有群體的就業都符合「充分就業」的本質含義。無論是農業中仍然存在的剩餘勞動力，還是在低生產率行業以及非正規部門的就業，雖然按照調查口徑均不屬於失業的範疇。但是，在中國經濟現實中，在農業和非農產業之間、各類行業之間，以及同一行業的不同企業之間，仍然存在著明顯偏大的生產率差異。這種情況在很大程度上是由生產要素流動障礙造成的，特別是由勞動力市場上的結構性和摩擦性因素造成的。只要這些障礙繼續存在，勞動力資源的配置就不能達到優化的狀態，充分就業也就不能真正實現。這一事實啟示我們，積極就業政策需要與產業政策和競爭政策協同實施，以暢通生產要素特別是勞動力的流動渠道。

其次，並非所有具有就業意願的群體都可以經「尋職」和「培訓」等慣常程序，順利實現就業。現實中總是存在一部分勞動者，僅靠勞動力市場的自發作用，甚至靠常規力度的扶助政策都不足以保障其就業。這種就業意願不能實現的典型表現有兩種。第一種現象是所謂「沮喪的工人效應」（Discouraged Worker Effect），指長期處於失業狀態且未能找到工作，以致失去信心不再積極尋找工作的情形，在統計中被歸為「退出勞動力市場」而不是失業。考慮到這個群體的「退出」並非心甘情願選擇，美國勞動統計部門還專門計算相應的失業指標如U-6，作為常規定義下失業率指標（U-3）的補充。第二種現象是部分勞動者面臨比其他人更大的就業障礙，包括家庭照料負擔重、患慢性病、有殘障和年齡偏大等，同時又有就業意願。這兩種情形都要求政府針對特定群體及其特殊脆弱性，採取更大力度的措施予以幫扶。

再次，並非所有的崗位都可以依靠市場創造出來。由於自然屬性或者時點變化的影響，一些經濟活動具有較強的外部性，社會收益大於私人回報，自發的市場機制不足以反映對其真實的需求，也不能形成合意的投資回報和勞動者補償，因此常常導致供給不足。例如，有利於穩定生育率的托幼事業緩解家庭負擔的家務勞動社會化，有利於可持續發展的資源環境和氣候變化行動、提高健康水平的公共衛生、改善生活質量的社區服務、應對老齡化必要的養老、助老、敬老事業，以及遭遇衝擊時為穩定就業而設立的公益崗位等。顯而易見，這類崗位的創造有賴於一定程度的政策干預，以便提供額外的激勵。

最後，勞動者群體的異質性導致勞動力市場匹配的複雜性。從各級各類學校畢業的新成長勞動力，往往遭遇較大的結構性和摩擦性失業困擾，以致產生一個學歷越高匹配度越低的「悖論」，這固然揭示了高校畢業生面臨的就業困難，卻易於產生對教育發展方向的誤導。一方面，隨著教育階段的提升，人力資本的專用性提高、通用性降低，或技能的單一性增強，就業選擇範圍相應變窄，匹配難度也就增大。另一方面，產業結構的升級換代也對人力資本提出更高的需求，直接信號就是對技能的專門化需求。把這兩種具有規律性的現象統一起來理解，就是要看到，在技術和產業結構千變萬化的情況下，對技能的需求不僅是日新月異的，同時也是瞬息萬變的。這就造成一個市場失靈的現象，因為就準確辨析和判斷勞動力市場需求來說，無論是尋職者還是僱主，均存在個體層面的力有不逮。可見，只有政府才能把教育、產業和就業協調起來，從而打破這個勞動力市場的匹配悖論。

▍結語和政策含義

應對當前具有短期衝擊性質的失業問題，尚有很大的政策和制度操作空間，特別是在治理周期性失業方面，需著眼於防止勞動力市場衝擊持續過久、對特定勞動者群體損傷過大，從而使周期性的、過渡性的因素轉變為長期的、結構性的因素。

把就業優先政策置於宏觀政策層面，要求把這些任務有機結合起來，使政策措施的力度更大、效果更明顯。首先，與長期經濟增長對應的就業創造。通過改善營商環境保持新增市場主體的持續流量，以擴大新增就業的數量。針對就業破壞和就業創造並存的局面，應對人力資本需求與培養之間的不匹配及其造成的就業擴大與經濟增長之間的不同步，政府應更加注重促進教育、就業、培訓等工作的有效銜接。其次，完善和充實勞動力市場制度功能。建立和規範勞動法規確定的有關勞動者權益和勞資關係的社會機制，使其充分體現勞動力要素以人為載體的特殊性，在創造性破壞中始終確保對勞動者的保護。再次，針對勞動力市場結構性和摩擦性因素，公共就業服務聚焦於對青年、大齡和非正規就業群體的特別扶助，降低自然失業率。最後，宏觀經濟政策應對周期性失業，既要使用貨幣政策工具創造寬鬆貨幣環境和非常規的內外需求，促使增長回歸潛在增長率，還應更加擅長使用財政政策工具，通過社會保險、家庭補貼、崗位創造等手段穩定居民收入和消費。

本文原載《國際經濟評論》2022年第5期，原題為《中國面臨的就業挑戰：從短期看長期》，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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