文|米勒爾的貓
編輯|米勒爾的貓
1993年，美國反托拉斯法領域最重要的作品之一《反托拉斯法悖論》再版。伯特為此撰寫了一結語，特別是反托拉斯法對於經濟現實的認識方面的進步。伯克指出，這些進步中的大部分，來源於行政執法機構而非法院。
伯克表示，歐共體沒有依循美國反托拉斯法的方法，而是將法律的實施權集中於一個單一的行政機構的做法是明智的。儘管十年後，歐洲競爭法的實施機制發生了重大變化，但伯克敏銳地發現了歐洲競爭法體系最具特色的方面，即歐共體委員會在競爭法實施中的核心地位。
背景探究
1957年《羅馬條約》簽訂， 儘管條約將「建立保證共同市場競爭不受扭曲的制度」列為實現共同體目標的主要措施之一，並且也制定了歐共體競爭法的主要實體內容。但事實上，歐共體意爭法的命運在很多方面仍是不確定的。
首先，對於條約第85條，第86條的性質沒有確定的看法。第85條、第86條被置於「共同體的政策--共同規則」 部分，然而這些規則是「政策」還是「法律」， 以及相應的，它們應該按照怎麼的方式發揮作用，人們有著不同的看法。
其原因在於，當時共同體的六個成員國在競爭法觀念和經驗方面存在很大的差異。德國官員支持將這些規則作為「可實施的法律」，其他成員國的決策者傾向於將其作為旨在指導委員會作出政策決策的綱領性陳述。
其次，《羅馬條約》中沒有針對上述規則如何適用的制度框架，也沒有具體的程序措施，而是授權理事會為此制定次級立法，包括制定針對違反條約第85條第1款、第86條的懲罰措施，制定適用第85條第3款的具體程序，確定共同體的委員會和法院各自的職責，以及明確成員國競爭法與共同體的競爭法之間的關係。
在此之前，共同體競爭法的實施主要由成員國競爭法當局負責。然而，由於《羅馬條約》第85條、第86條本身並沒有為委員會或者成員國競爭法當局創設新的管轄權。成員國競爭法當局只能在其國內法有關程序的限度內實施共同體的競爭法，而且成員國還需要根據其國內法確定哪些機構具有這樣的執法權。
然而，《羅馬條約》簽訂之時，競爭法在大部分歐洲國家仍處於邊緣地位。一方面，就之前歐洲的經濟學對於卡特爾的看法而言，卡特爾被認為是一種正常的經濟組織形式，是工業化的產物。
在現實中，針對卡特爾的危害，政府進行直接干預的建議和做法面臨不同程度的政治阻力。這種情況導致在國家層面，競爭法的實踐屢屢受挫，甚至根本無法展開。在六個創始成員國中，只有德國和荷蘭頒布了針對卡特爾的專門立法，且只有德國的法律規定「禁止」卡特爾，但其仍受制於大量集體或個別的豁免安排。更不用說，機構和制度的發展了。
這樣的狀況對於新生的共同體競爭法來說，既是挑戰也是機遇。由於成員國(除了德國)政府對於競爭法的冷漠和不重視，共同體機構在採取行動時遭遇的利益衝突和政治壓力相對較小。
並且，成員國在競爭執法機構和資源方面的匱乏，客觀上需要共同體機構的補足，這為共同體機構在亟待建立的競爭法執法體系中發揮更大的作用提供了空間。
17號條例(Regulation No.17)
17號條例是根據《羅馬條約》的授權，頒布的有關實施歐共體競爭法的第一個程序性規定。其條文數目雖然不多，但卻十分巧妙地構建了一個「前所未見」"的競爭法執法體系，使歐洲競爭法的歷史進入了一個「新階段」。
如競爭法比較法學者格伯爾所指出的，歐共體的競爭法在其誕生後的最初15年間，其基本的「根基性」要素得到了發展。這跟17號條例所建構的制度框架密不可分。共同體的競爭法在此基礎上建立了其權威，並逐漸發展成為了一個完備的法律體系。
根據條例第1條，無須執法機構作出裁決，條約第85條第1款和第86條所涉及的商業安排和行為既應視為違法而被禁止。
這意味著，17號條例的頒布結束了關於共同體的競爭法規則性質的不確定性。在這一問題上，德國思路最終被採納，即《羅馬條約》中的競爭法規則必須被視為在成員國內部具有約束力且可以直接適用的法律。
同時，禁止具有絕對效力，這一系統打破了之前在歐洲流行的競爭法實律模式。即卡特爾協議在被宣布違法之前是具有合法性。
其二是一個豁免系統。這一系統與禁止系統相互獨立，按照行政程序的方式運行，即通過企業進行登記，委員會進行審核並決定授予豁免的方式，使第85條第1款對該協議或行為不適用，從而避免該協議或行為承擔因不符合第85條第1款而被禁止的法律後果。
同時，針對禁止系統和豁免系統，條例規定了相應的程序、懲罰等配套措施。更重要的是，17號條例將共同體競爭法的執行權集中化了，實現這種集權的關鍵是《羅馬條例》第85條第3款的實施方法，即授予豁免的權力。
對於禁止系統而言，豁免有使禁止規則不適用的效果，從而使違反禁止的協議行為取得合法性。而且豁免的效果具有溯及力。對於豁免系統而言，登記程序的執行會影響豁免的溯及力。從而，17號條例建立起了一個以委員會為中心的執法體系。
在這一體系中，一方面，根據成員國國內法，成員國競爭法當局並非當然擁有共同體競爭法的執行權，如前所述，一些成員國甚至沒有這樣的機構。
另一方面，即便有，它們也不是按照常規方式執行和適用共同體競爭法的。它們將主要的權力移交至了一個超國家的機構，即委員會。同時，條例還規定了一些委員會與成員國當局合作。更準確的說，是後者輔助前者——實施共同體競爭法的方式。
委員會的權力以及與成員國當局的關係
17號條例頒布之前的過渡時期，按照羅馬條約的安排，共同體競爭法的實施權分散於所有的成員國競爭法當局。委員會只享有有限的調查權和裁決權。這一時期，大部分成員國在不同程度上為實施共同體競爭法進行了努力。
法國和德國沒有採取專門措施，並認為其國內法已經提供了足夠的手段以打擊《羅馬條約》所禁止的行為。德國聯邦卡特爾局作出了授予豁免的決定，但是，受限於競爭法的發展水平，執法機構的權力和資源，大部分成員國並沒有能力有效地實施共同體的競爭法。
而委員會在這一時期由於沒有執行權，很大程度上只發揮了成員國競爭法當局的諮詢機構的作用。在這種背景下，共同體的官員認為，要使共同體的競爭法建立威信，必須賦予委員會以必要的權力。
根據條例第9條第1款，只有委員會擁有授予豁免的權力。這一條取消了成員國競爭法當局實施《羅馬條約》第85條第3款的權力。這樣，成員國競爭法當局只剩下按照其國內法允許的限度實施《羅馬條約》第85條第1款和第86條的權力。
然而，17號條例第9條第3款進一步限制了成員國當局的上述權力。它規定一旦委員會採取措施，成員國競爭法當局必須停止它們的執法活動。
也就是說，當委員會針對違反《羅馬條約》第85條第1款、第86條的行為啟動17號條例第2條，第3條，以及第6條(決定授予豁免)的程序時，成員國當局即喪失實施《羅馬條約》第85條第1款和第86條的權力。
據此，成員國競爭法當局不僅沒有根據17號條例獲得新的權力，還在實施共同體競爭法的範圍和時間上受到了限制。
儘管成員國當局在有限的範圍內還享有實施共同體競爭法的權力，但實際上在《羅馬條約》第85條第1款的實施體系中，它們更多地只能作為委員會執法的輔助機構。
這種情況下，當成員國面對一個案件時，它們最好的選擇是要麼停止採取措施，讓當事人向委員會提交登記，並申請豁免。要麼自己將案件移交給委員會，申請委員會進行裁決。這些因素降低了成員國競爭法當局主動採取措施，以及企業訴諸成員國當局的激勵因素。
這種影響很快在成員國層面反映出來。柏林的上訴法院駁回了聯邦卡特爾局的一項決定，在該案中，聯邦卡特爾局認為一項卡特爾協議違反《羅馬條約》第85條第1款並判定其無效。而法院指出，在聯邦卡特爾局作出這項決定時，這項卡特爾協議的成員根據17號條例向歐共體委員會進行登記的時效尚未屆滿。