2019年，由加拿大環境與氣候變化部牽頭，撰寫並發布了第一份加拿大氣候變化國家評估報告。報告的樣本調查結果指出：氣候變化的影響在全球範圍內已十分明顯，基於地球系統的複雜計算模擬顯示，以加拿大地區為代表，未來氣溫將進一步升高，夏季和乾旱期延長的可能性將增加；極端降水事件頻率會增加；山區流域深春積雪預計比現在減少50%以上；全球海平面上升至少1米，沿海地區遭受相關風險的可能性增加。在未來20年所有可能的碳排放情景下，全球和加拿大的氣候變化情況將是相似的。因此，考慮到未來氣候變化幅度的不確定性，需要為氣候影響評估、氣候風險管理制定相應的政策與行動。以溫哥華為代表的部分城市在應對氣候變化的行動領域已經開展了長期全面的探索和實踐，其經驗值得國內城市學習借鑑。
一、大溫哥華地區應對氣候變化的總體戰略框架
自2000年起，加拿大開始實施氣候變化行動計劃，各級政府的適應性規劃相繼出台。卑詩省（以下簡稱「BC省」）作為加拿大4大省之一，在應對氣候變化過程中，始終將氣候政策和行動嵌入地方規劃和管理計劃中。2019年，大溫哥華地區1發布了《大溫哥華地區氣候2050戰略計劃》（以下簡稱「氣候2050」）。該計劃將公平、公正和可承受性作為核心考慮因素納入戰略目標和行動，為未來大溫哥華地區的氣候政策和行動制定了總體發展框架。
全球、加拿大和大溫哥華地區氣候行動里程碑
來源：筆者根據《大溫哥華地區氣候2050戰略計劃》改繪
大溫哥華地區的「氣候2050」行動具有完整的框架體系，包括規劃、實施和在線交流3大體系。其中，規劃由戰略框架和問題領域路線圖構成。「氣候2050」戰略框架重點關注發展理念、重點領域及行動框架，為大溫哥華地區的氣候政策和行動設定了30年的願景並提出指導原則，明確每個關鍵問題領域的摘要，為氣候行動構建總體行動路線圖。問題領域路線圖則圍繞「自然和生態系統」「基礎設施」「健康與福利」「建築」「交通運輸」「工業」「能源」「土地使用和增長管理」「農業」「廢棄物」10大問題領域展開，重點關注如何將氣候行動總體願景納入各領域氣候適應和溫室氣體減排行動。問題領域路線圖為10大問題領域所涵蓋的區域和企業制定目標、戰略、行動和績效指標，將根據技術創新、其他政府機構的政策、績效指標或其他新出現的因素動態調整。氣候行動項目的實施將在問題領域路線圖的指導下，通過常規的年度部門工作計劃、預算和5年財務計劃來確定和批准。「氣候2050」通過在線交流的方式為公眾介紹大溫哥華地區及其成員目前的行動實例，展示最佳做法，並讓公眾參與其中。
氣候2050總體框架
源：《大溫哥華地區氣候2050戰略計劃》
二、不斷應對氣候變化的溫哥華
早在1990年，溫哥華市便開始在應對氣候變化方面採取行動，並發布了《變化之雲》報告，呼籲採取行動減少碳排放。1990―1997年間，溫哥華市相繼通過了溫哥華綠道計劃、綜合交通計劃，旨在發展可持續社區，並為步行和非機動車出行提供更多機會。2002年，溫哥華氣候變化工作組正式成立，負責制定應對氣候變化的行動計劃。隨後10年間，「氣候友好型城市」行動計劃、社區氣候變化行動計劃、綠色分區政策相繼出台，為針對城市運營的企業、城市社區溫室氣體減排，以及新建建築建設設定標準。
2011年，「最綠色城市行動計劃」（GCAP）作為第一項全面的氣候行動計劃獲得通過，以支持溫哥華市向低碳、繁榮的經濟轉型。該計劃包含10個一級目標和17個二級目標，從綠色建築和交通，到支持當地食品和接近自然，再到圍繞氣候變化促進綠色經濟和居民行動，以指導溫哥華在2020年之前成為世界上最環保的城市。在該行動計劃的引領下，溫哥華市開展了一系列項目，包括建設福溪鄰里能源設施、改造社會性住宅能耗系統、擴大垃圾填埋場氣體收集基礎設施建設、實施食物垃圾回收計劃和共享交通計劃，並通過種植大量樹木以增加綠色空間的面積和數量。總體來說，2011―2020的10年間，「最綠色城市行動計劃」在指導溫哥華市朝著零碳排放、零廢棄物和健康生態系統建設方面發揮了重要作用，其既定的目標已基本完成，每個居民的平均駕駛距離減少20%，住宅和商業建築的溫室氣體排放量降低近20%，步行5分鐘內可到達綠地的城市土地面積占比達92.7%。
三、從「最綠色城市行動計劃」到「氣候應急行動計劃」
新目標、新挑戰
2018年，在政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布將全球變暖控制在1.5℃之內的特別報告之後，溫哥華市成為世界上首批做出響應並宣布進入氣候應急狀態的城市之一。2020年，溫哥華市碳排放量共278萬噸，根據全球城市協議（GPC）基本協議編制的城市排放清單計算，交通和建築仍然是溫哥華溫室氣體排放的最大來源，分別占總排放量的31%和26%。同年，市議會在「最綠色城市行動計劃」的成果基礎上，宣布將通過「氣候應急行動計劃」（CEAP）繼續開展氣候變化應對工作，該計劃的目標是在2030年前將碳排放減少一半，並在2050年前實現碳中和。此外，溫哥華市議會投票決定成立一個氣候與公平工作組，以確保在從化石燃料向可再生能源過渡的過程中，系統性地解決氣候緊急情況本身引發的潛在經濟機遇和挑戰。
深度脫碳的政策途徑和實施路徑
溫哥華脫碳的政策途徑和實施路徑由兩個連續的階段組成。首先是使電力部門脫碳，其次是將重點轉移到交通部門，從而擴展實現深度脫碳的5個要素：最大限度地提高能源使用效率；通過轉向可再生和零排放能源來實現電力供應脫碳；促使清潔電力進入交通和建築等部門；對剩餘無法有效電氣化的區域使用零碳燃料；對仍然需要化石燃料的區域使用碳捕捉和二氧化碳去除等方式實現負排放。在溫哥華市的「氣候應急行動計劃」實施過程中，脫碳的5個重點政策領域包括能源、建築、交通、廢物處理和城市生態環境，各相應專項領域的政策和規劃同步協調進行。
1.能源：通過鄰里低碳能源系統建設加速能源轉型
為減少溫哥華市的碳排放，市政府在「最綠色城市行動計劃」中建設了福溪東南鄰里能源設施，利用從污水中收集的廢熱能，為周圍建築物提供供暖和熱水。這一舉措將建築能源產生的溫室氣體減少了約2/3。在此成功的基礎上，可再生能源規劃作為氣候應急行動的一部分，規劃到2050年，在溫哥華市全域建立其他鄰里低碳能源系統，並將污水熱回收能力提高1倍以上。同時，溫哥華市政府將繼續投資，擴大垃圾填埋場氣體收集基礎設施，將甲烷集體收集用於加熱相鄰物業的商業用房，並用於當地食品生產，改進氣體生成的預測模型，最大限度地提高氣體收集量。此外，溫哥華市還將開展企業氣候領袖計劃與企業能源顧問計劃，以對中小型企業溫室氣體減排機會進行評估並採取相應行動。
考慮到溫哥華市對許多排放源的管轄權有限，未來溫哥華市將與聯邦和省政府積極合作，在發電、車輛燃料和效率以及碳稅方面採取行動，建立並實施低排放和零排放汽車標準，加大對新能源企業引入的優惠政策，並倡導大溫哥華地區建立區域氣候行動基金，確保市政當局和中小型企業能夠獲得低碳轉型所需資金，以適應氣候變化。
鄰里低碳能源系統
來源：www.vancouver.ca
2.建築：完善建築項目審批內容並增加政策獎勵
在「最綠色城市行動計劃」的實施過程中，溫哥華市先後出台了《溫哥華建築附則》（VBBL）、綠色建築政策、高性能建築標準、獨立屋能源計劃、多戶建築能源計劃等多項政策工具包，旨在明確獨棟住宅、大型零售/商業建築新建和改建建設標準。在氣候應急行動計劃的實施過程中，溫哥華市政府重新修訂了綠色建築政策，並明確提出，對於新建建設項目，在首次申請建築規劃許可證時，需提交：
• 每棟建築的能源和排放設計報告，以證明該項目能夠滿足《溫哥華建築法》的能源和排放限制；
•每棟建築的碳設計報告，評估計算每座建築生命周期的碳排放量，並符合《溫哥華建築法》相應規定；
•韌性建築工作表，總結項目所進行的韌性規划水平，並確定擬議戰略。
3.交通：與土地利用規劃交叉銜接，優先支持綠色交通發展
在交通領域「最綠色城市行動計劃」的實施過程中，土地利用規劃和城市設計發揮了重要作用。溫哥華市在近20年時間內建立了一系列有良好交通服務的可步行社區，並建設系列自行車慢行道。截至2014年，「最綠色城市行動計劃」的兩項交通目標都已實現，溫哥華市每日的自行車出行次數增長一倍，每個居民的平均駕駛距離比2007年下降了20%；此外，溫哥華市內50%的出行都是通過步行、自行車或公共運輸完成。
在最新的「氣候應急行動計劃」中，溫哥華對步行友好社區建設、平均駕駛距離和公共運輸出行比例的標準進行更新和提高。由於土地利用規劃是創建更完善步行街區的基礎，交通領域的氣候應急行動發展目標中明確：截至2050年，土地利用規劃應充分利用分區政策，優先支持綠色交通，建設完整的緊湊型社區和完整街道；施行公交優先政策，建設高容量快速交通系統，擴大出行範圍，並連接至鄰里單元。
4.廢棄物處理：全要素、全生命周期管理
在「最綠色城市行動計劃」的實施過程中，溫哥華市推出了「綠色垃圾桶」計劃，以收集和轉用可堆肥的食物殘渣，並於2014年啟動一項生產者責任延伸（以下簡稱「EPR」）計劃，用於回收包裝垃圾。EPR計劃將處理包裝垃圾的負擔從納稅人轉移到產品的生產者和使用者身上，生產者負責管理其產品在整個生命周期中對環境的影響。未來在氣候應急行動中，溫哥華市將通過繼續提高有機物總體分流率、增加木質廢棄填埋分流、全面實施綠色拆遷政策，將拆遷廢物的回收要求納入所有房屋拆遷中、強化監管過程等方法，提高城市廢棄物處理領域的流量和能力。
什麼是生產者責任延伸？
生產者責任延伸（Extended Product Responsibility，EPR）要求公司為其生產和銷售的產品和包裝建立回收計劃並支付費用，它被稱為「擴大的生產者責任」，從生產―銷售階段延伸到產品生命周期的廢物回收階段。EPR有很多目標，理想情況下，它將廢物管理的成本和責任從城市轉移到公司，生產者必須承擔產品使用完畢後的回收、再生和處理責任，並推行「污染者付費」原則，力求將廢棄品管理成本融入產品價格中。EPR在歐洲應用較為普遍，溫哥華市在EPR方面也處於世界領先地位，並逐步制定法律和政策，將越來越多的產品納入EPR計劃，包括：包裝、飲料容器、電子產品、電池、輪胎、汽油、防凍劑、殺蟲劑、紡織品、地毯、家具、建築和拆除廢物等。
5.城市生態環境：開展生態系統規劃與生態恢復項目
溫哥華市採用樹冠覆蓋率指標來衡量城市生態環境的健康程度以及城市固碳能力。在「最綠色城市行動計劃」的開展過程中，同步提出城市森林戰略框架，目標是到2050年將溫哥華市的樹冠覆蓋率恢復至22%。為實現這一目標，溫哥華市在樹木保留、樹種選擇、公園森林自然化等領域制定了一系列長期計劃，並選取部分試點，將原有道路空間改為小型公園以增加綠色空間。最初的「最綠色城市行動計劃」目標側重於提升綠色空間的數量，隨著氣候應急行動的深入，市議會進一步提出碳封存目標，即在2050年之前，每年封存21000噸二氧化碳，並將此目標對應傳導至土地利用規劃中，將生態系統建設納入城市規劃、城市設計和城市建設的組成部分。為啟動國家碳匯計劃，目前對於城市固碳的潛在途徑初步確定為：森林、淡水濕地、農業用地、草原、海洋植被5大類別，並通過綠色基礎設施建設項目、河岸恢復項目、海藻培育項目、濕地建設項目等生態恢復項目予以實施。
四、響應「氣候應急行動計劃」的空間規劃
2022年7月22日，作為綱領性戰略的《溫哥華2050計劃》正式發布，在空間規劃領域全面落實回應了氣候目標。該計劃的發布不會取代已經發布的全市性戰略和氣候應急行動。相反，空間規劃為各類行動的目標推進提供土地使用政策和土地利用戰略支撐。該計劃提出：面向2050年，將溫哥華建設成為更宜居、可負擔和可持續發展的未來城市，並提出「公正、公平和可持續發展」的總體願景。該計劃主要從促進可步行的完整社區建設、塑造未來交通網絡、建立綜合生態框架3個方向推動城市氣候規劃的實施。
可步行的完整社區建設
目前溫哥華市已經建成了許多完整社區，但部分社區在服務設施輻射半徑內住宅單元數量較少，設施分布與居住密度失配，限制了社區單元內服務設施的服務能力和多元人群住房選擇。在最新的溫哥華空間規劃中，結合不同鄰里單元的區位、功能定位和發展機會，戰略性地引導不同區域的住宅單元增長：城市核心區內，通過對住房再投資和集約化設計，保護並更新區域內現有住宅；區域次中心與快速交通輻射範圍內，基於公平性原則，擴大多樣化住房選擇領域，在主要街道、靠近公交、便利設施和服務中心的區域，建設公租房和社會支持性住房，以擴大提供多樣化住房選擇的機會；同時，將新建住房向現有低密度住宅區引導，並加強鄰里中心建設。
社區規劃