美國之所以未設科技部是多種因素造成的，包括它的體制對聯邦政府職能的限制，共和黨追求「小政府」的理念，行政與立法的互相牽制關係，冷戰時期以軍方為主導但多元的聯邦科技資助系統，科學家既依賴於政府但又擔心被政府控制的心理。
本文發表於2005年的《科學文化評論》，在對美國早期關於科技政策的爭論作一簡短介紹後，重點圍繞 1957 年蘇聯發射衛星成功後，在美國引起的關於「是否設立科技部」而進行的爭論，以及隨後幾十年的美國科技政策體系的演化，來探討其不設科技部的原因。
撰文 | 王作躍（加州州立理工大學普莫娜分校歷史系教授）
一個國家的科技政策的制定和實施往往是受到很多方面的影響的，包括政治體制、歷史傳統，以及科技與經濟、社會、和政府在某個特定時間的互動。在考察當代世界各國科技體系時，一個有意義的現象是：一方面，眾多國家，包括中國和印度，都設有相當規模的科技部，而一些科技發達國家，包括美國和英國，卻沒有這樣的部。為什麼美國迄今未設一科技部？
由於美國在世界科技上的領先地位，這個問題不僅引起美國科學史家和科技政策研究者的興趣，而且也受到其他國家學者和決策者的關注。例如，在2004-2005年關於中國制訂中長期科學技術規劃 (2006-2010) 和科技政策的討論中，就有學者提到這個現象並指出設立龐大的科技部並非發展科技的必要條件[饒毅等 2004]。然而美國未設科技部的歷史背景對很多人，包括美國人來說，並不是很清楚。這個問題牽涉到美國政治、社會、和科學的眾多方面，包括它的體制對政府的職能的限制，行政系統與立法系統之間的牽制關係，冷戰時期以軍方為主導但多元的聯邦科技資助系統，以及科學家與政府間的既依賴又保有戒心的微妙關係。
限於篇幅，本文在對美國早期關於科技政策的爭論作一簡短介紹後，將著重討論1957年蘇聯發射衛星成功後，在美國引起的一場舉國上下關於科技政策的大檢討，而這場大檢討的一個中心議題就是圍繞「是否設立科技部」而進行的爭論，從中表現出來的美國各部門、各界、各利益集團對科技部的態度也很有代表性。當這場爭論結束時，它基本上奠定了美國隨後幾十年的科技政策體系，包括不設科技部的共識。
一
美國早年關於設立科學部的爭論
儘管美國早期並不像一般所想像的那樣極端實用、忽視科學，但它的務實精神和聯邦政體確實極大地限制了它的中央科學機構的設置。美國開國元勛中不乏受到啟蒙運動影響極深的思想家如傑斐遜 (Thomas Jefferson , 1743-1826)、麥迪遜 (James Madison, 1751-1836) 等，還有當時世界聞名的大科學家富蘭克林 (Benjamin Franklin, 1706-1790)，他們都希望聯邦政府在推動國家的科學、教育和貿易發展上起到促進作用。例如，在1787年的制憲大會上，富蘭克林提議授權聯邦政府修建運河，麥迪遜提出在首都建立一個國立大學。但他們的提案被認為是代表了大州的利益而遭到小州代表和其他不願看到聯邦政府權力擴大的代表的反對，最終未能通過。科學在一定程度上還被認為是歐洲來的高雅之學，無助於美國人民拓荒生產的需求。最後，憲法只是很籠統地賦予聯邦政府「促進公共福利」的責任，唯一提到科學的地方是第八款內授權國會立法來「保障著作家和發明家對各自著作和發明在限定期限內的專有權利，以促進科學和工藝的進步」。[Dupree 1986, p.3-5]
然而，出於實際需要，聯邦政府在19世紀事實上是在不斷增加與軍事和民用有關的科學研究機構，如專利局、海岸測量局、海軍天文台、信號兵、海軍水文辦公室、地質考察局等，還有半官方的史密森學會和國家科學院。到了1884年，國會覺得聯邦各局不僅發展迅速，而且職責似乎有日漸重疊的現象，遂由參眾兩院各出三名議員組成一個委員會來調查此事，並進而對美國科學與政府的關係作出建議。這就是美國科學史上有名的艾歷森委員會 (Allison Commission, W. B. Allison參議員是其主席)。該委員會的第一個舉措是請國家科學院任命一個由科學家組成的委員會幫它考察歐洲大國的情況，並對如何協調美國政府的各科研機構作出建議。[Dupree 1986, p.215-231; Guston 1994]
正是這個科學院委員會，在它的報告中，第一次正式提議聯邦政府設立一個「科學部」來統籌管理科研各局，並「指導和控制政府內所有的純粹科學方面的工作」。為什麼呢？因為發展科學已直接關係到政府能否實現憲法所賦予的「促進公共福利」的責任。為此，報告列舉了一系列當時的高科技——攝影、電學及由此而來的電報、電話、電燈、電氣鐵路——來說明科學的巨大經濟效益和與公共福利的密切關係。不言而喻的是，如果像報告所希望的那樣，科學部長由一個既懂管理又懂科學的人擔任，那麼他將成為科學家在政府里的代言人，並提高整個科學界的地位和影響。然而，儘管這個委員會在報告中稱它的提議代表了科學界的願望，實際上有一些科學家，如哈佛大學的阿加西茲 (Alexander Agassiz) 公開反對建立聯邦科學部，甚至對已有的科研局，尤其是地質調查局，也深為不滿，認為它們對私立大學和研究機構造成不公平的競爭。地質調查局長鮑威爾 (John Wesley Powell) 則針鋒相對，提出政府研究不會威脅，只會激發、促進和引導私立研究。但即使鮑威爾也不支持科學部，而提議由史密森學會來統籌政府研究[1]。
與科學院委員會的報告強調科學部相比，艾歷森委員會內部的爭論更集中在國會如何控制這些科研局的問題上。在它的六個委員中，有兩個來自南方的議員站在阿加西茲一邊，主張對地質調查局的研究工作大加限制，但經過鮑威爾和其他科學家的力爭，其他四個委員建議國會繼續支持該局的科研活動。至於科學部的問題，艾歷森委員會1886年報告的最終結論是「沒有必要」：它的調查表明，各個局的工作之間並沒有太多的重疊，互相間的聯繫溝通也沒有問題，所以建立一個新的科學部並不會改善工作效率 [Dupree 1986, 229-231]。總的來說，艾歷森委員會的調查對美國科技政策有三個方面的影響：它確立了國會對聯邦科研機構的調查和間接控制權；它確認了科研機構在政府工作中的重要地位；但同時又否認了那種認定只有把所有科研機構集中在一個科學部才能體現出科學的重要性或發揮它的潛力的想法。
艾歷森委員會的調查表明，科學只有與政府各部門的工作發生緊密聯繫時才能最好地發揮它的效力。換句話說，與科學家們重視科學的地位和象徵意義相比，政治家們更關注科學的實用效益。
二
二次大戰前後
鑑於艾歷森委員會的結論，在隨後的半個多世紀，儘管政府科學不斷擴充，第二次世界大戰中又由布希 (Vannevar Bush) 組建了有名的科學研究與發展署 (Office of Scientific Research and Development或OSRD) 來統籌國防科技，包括原子彈的研製，卻少有人重新提議設立科學部或科技部。作為共和黨人的布希，與阿加西茲一樣，不願看到政府控制科學，所以他的OSRD 開創了與原來完全不同的一套科技管理系統：
它沒有把為OSRD工作的科學家納入聯邦政府的編制，而是把各個項目以合同方式承包給幾個大學和公司來管理，如大名鼎鼎的洛斯阿洛莫斯原子彈試驗室就是由加州大學承包的 (一直到今天)。這樣，科學家們就可以保留他們的大學教授的身份，拿政府的錢給政府作研究。即使這樣，布希還是覺得OSRD太強大了，只能是一個戰時機構，戰後馬上就把它解散了。[Zachary, 1997]
但這時發生了一個問題：科學發展已進入大科學時代，許多研究項目，尤其是大學裡的，都需要大量的經費，這些錢只有聯邦政府出得起，那末OSRD解散後，如何讓聯邦政府資助這些政府外的科研項目，同時又避免政府對科學進行無端控制的可能性呢？布希的解決方案是，建立一個國家研究基金會，由政府出錢，由科學家管理，通過同行評議來分配科技經費，同時又從宏觀上協調整個聯邦政府的科技政策，在一定意義上有點科技部的意思。這就是後來的美國國家科學基金會 (National Science Foundation，或NSF)，從布希的1945年提議開始，幾經周折，終於在1950年成立。[England 1982; Kevles, 1995]
然而，在這五年間，美國的科技政策已發生了巨大變化，在冷戰和韓戰的影響下，國防科研占據了聯邦政府科技政策的統治地位，軍方通過自己的機構已經直接和大學與工業界建立聯繫，資助它們的研究項目並聘請它們的科學家們做顧問。所以等到1951年，NSF正式開始運行時，它已遠沒有布希當年所設想的那樣宏偉規模。即使在它的強項，基礎研究方面，它的經費與國防部和原子能委員會 (Atomic Energy Commission，或AEC) 相比也是小巫見大巫。至於NSF的協調整個政府的科技政策的任務，它的第一任主任沃特曼 (Alan Waterman) 更是覺得難以擔當。一方面NSF在政府中的地位遠不及像國防部這樣的大頭，另一方面沃特曼認為既然NSF有自己的項目，與其他部門有競爭關係，要是去干預它們的運作，未免有利益衝突之嫌。所以儘管作為總統大管家的預算局 (Bureau of Budget) 一再催促NSF行使它的職責，NSF只是滿足於做一些科技政策上的統計工作而已。[England 1982]
科學家們儘管對依靠軍方拿錢有時有一些不太舒服，而且軍方的資助有時會出現反覆，但總的來說他們對戰後多元的、慷慨的政府資助系統還是滿意的。而政府也覺得這樣的安排既促進了科學與人才的發展，又滿足了政府在國防和醫療科研與諮詢等方面的需要。科技部的事就這樣擱置起來。只有一次有人——時代周刊創辦人亨利·盧斯 (Henry Luce) 的太太，克萊爾·盧斯（Clare Luce），當時是國會眾議員——在國會重提設立科技部的提案，但因為沒有得到什麼支持而無疾而終了。[2]
三
在蘇聯衛星的衝擊波下科學部舊話重提
1957年蘇聯衛星「伴侶號」 (Sputnik) 上天，對美國朝野和民眾都造成極大的震撼，也使得科技部的提議死灰復燃。軍方，包括海陸空各軍種、軍工企業，以及支持他們的國會議員們都聲稱蘇聯在飛彈核武器上已超過了美國，極力主張大力擴展各種高新武器設備和空間計劃，進行科技大趕超，以縮短與蘇聯的「飛彈差距」。同時國會通過了著名的國防教育法案，由聯邦政府撥款，設獎學金資助優良學生研修科學與外語專業。這樣，就在中國在衛星感召下掀起了一場大躍進的時候，美國也因為衛星風波而開啟了長達十年的科教興國運動。這些事態的發展給了艾森豪總統很大的壓力，因為作為溫和派的共和黨人他不願意看到政府的規模急劇擴張。
同時艾森豪清楚地意識到核戰爭的危險性，並感覺到核軍備競賽繼續下去，會導致美國社會的軍事化。所以他的對策不是籌建一個新的科技部，而是任命了美國歷史上第一個正式的、專職的總統科學顧問，由MIT的院長基里安（James Killian）擔任，並同時任命了一個有二十來個知名科學家兼職參加的總統科學顧問委員會（President’s Science Advisory Committee，或PSAC），由科學顧問任主席，來幫助他和白宮的其他官員協調統籌聯邦科技政策，控制軍備競賽。[Killian 1977; Divine 1993]
PSAC的科學家們多來自政府之外的大學和工業試驗室，經歷過二次世界大戰的考驗，對核武器的殺傷力和核軍備競賽的危險性有深刻的認識，從而積極推動美蘇之間進行核軍備控制。這些思想與艾森豪的不謀而合。PSAC通過它的獨立技術和政策論證，說明很多高新的軍工項目技術仍未過關，或根本沒有多大用處，所以盲目上馬只會得不償失。這樣它就為艾森豪抵制擴張軍事與空間技術的努力助了一臂之力，從而成為他在公共政策制定上的得力幫手。這種靈活的科學顧問制既使得總統直接與科學界取得密切的聯繫，又避免建立一個龐大的科技官僚系統，所以深得艾森豪的喜愛。[Eisenhower 1965, p.224 腳註][3]
1957 年蘇聯衛星上天，美國會主張建立科技部，艾森豪總統反對，代之以總統科學顧問委員會。這是1960 年總統與該委員會在白宮會見。| 圖源：艾森豪圖書館
然而民主黨占多數的國會對總統的舉措，包括任命科學顧問，並不完全滿意。一方面，這些科學家們是總統的顧問，他們的報告大多帶有保密性質，不光公眾常常看不到，有時連國會議員們也看不到。另一方面，隨著聯邦政府的科技經費不斷增長，國會非常希望能在行政部門有一個直接能對國會負責的官員，來統一管理聯邦科技計劃，併到國會說明每年這些錢是怎麼花掉的。還有一些議員們對國防部大量資助美國大學科研不滿。他們與艾森豪一樣，認為這樣會導致美國科學與社會的軍事化，從而希望能有一個非軍方的科技部來取而代之。另外，一些在政府內工作的科學家也支持成立一個科技部，希望它能改善他們的待遇和工作條件[4]。這些想法在衛星風波之前已有，但它帶來的危機感給科技部的倡議者提供了一個絕佳的機會。
在國會裡，從明尼蘇達州來的民主黨的漢弗萊 (Hubert Humphrey) 參議員是科技部的最有力的倡導者。他在1958和1959連續兩年提出建立科技部的提案，並主持國會聽證會。其它也有幾個提案，與漢弗萊的大同小異。它們都主張把幾個新老科技局，如NSF、原子能委員會、新成立的國家航空航天署 (National Aeronautics and Space Administration，或NASA)、國家標準局、地質調查局等，歸入一個新的科技部，部長得為內閣成員。科技部當然還要協調聯邦科技政策，尤其是統一集中全國乃至全世界的科技信息[5]。與1884-1886年的艾歷森委員會調查相比，1958-1959年的科技部議案其實與1884年的科學院委員會的建議大同小異，只是這次的積極推動者是國會，而非科學家們。
艾森豪對科技部的必要性持懷疑態度。儘管他並非從原則上一概反對政府資助科學研究，但他仍然擔心這種資助所可能帶來的政府對科學與教育的控制，而一個新的科技部很有可能助長這種傾向。另外他和艾歷森委員會一樣，認為科技已經滲透到了聯邦政府的各個部門，不可能也沒必要單設一個科技部。但為了慎重起見，他還是請PSAC就科技部的問題以及整個科技政策作一全面調查。
PSAC的科學家們大多來自大學，當然希望艾森豪和聯邦政府增加對基礎研究的資助，但他們對科技部缺乏熱情。這部分可能是因為在衛星風波之後，聯邦，包括軍方，已經極大地增加了對大學科研和基礎研究的資助。但為了深入研究此事，基里安和PSAC任命了一個專題小組，由IBM的研究主任皮奧瑞 (Emanuel Piore) 任主任。該小組組織了一個內部聽證會，來了解政府各部門自己科研狀況和它們資助政府外科研的方針措施。這個聽證會使得皮奧瑞小組更深刻體會到政府與大學之間在戰後已發展了密切聯繫，並且聯邦政府資助科學的方式是極其多元的。幾乎所有的部門，都準備把自己在衛星風波後增加的巨額科技經費，用來資助政府外的科研項目，尤其是以與大學簽訂合同的方式。從它們的角度，這樣做的一個益處是，從大學裡得來的科研水平高，又能培養科技人才[6]。
但皮奧瑞小組也發現聯邦政府的科技政策確實缺乏統一：各部門與各大學直接談判合同，合同的條款，包括大學可以收取的一般管理費用，可以因大學、因部門而異。幾個部門會同時對某個領域感興趣，如氣象學、高溫材料、粒子加速器，但另有領域，如海洋學，卻缺乏足夠的重視。就總的聯邦科技政策而言，小組認為最重要的是政府應保證資助的穩定性，減少突然變化或反覆性。政府與大學的合同一般應延為三年。聯邦政府應該通過總統與國會明確地把支持科研作為一項國策確立下來[7]。
那末，建立一個新的科技部不正是實現這些建議的最佳途徑嗎? 皮奧瑞小組不這麼認為。像艾森豪和當年的艾歷森委員會一樣，該小組認為科技已滲入國防、內政、農業、健康教育福利部等政府各部，直接影響這些部的功能職責，不宜把它們從這些部里分出。而各獨立的聯邦科技局，如AEC、NASA和NSF，又各有各的使命和結構，並不能很容易就把它們歸總到一個部來管理[8]。也許更重要的是，整個科學共同體似乎也不支持科技部。衛星風波之後，科學家以科學顧問的身份進入了白宮，國防部進行了改組，加強了科學家的決策地位，科技經費大幅增加，這些都使得科學家們不覺得科技部有創建的必要。
1958年3月，美國科學促進會 (American Association for the Advancement of Science，或AAAS) 主持召開了一個叫做「科學議會」 (Parliament of Science) 的會議，由各學科的一百多個科學家代表出席討論科學與社會，包括科技部的設立問題。除了前述的大科技部提案外，他們還討論了一個小科技部的提議，即主要側重於基礎研究的科技部。討論的結果是對大小科技部都反對。他們反對大科技部的理由與上述的理由基本相同。關於小科技部，他們認為那樣會讓一個搞政治的人 (部長) 來負責管理與政治不大相干的基礎研究[9]。歸根到底，在科技部這個問題上科學家的態度反映了現代科學的特殊處境：大科學需要政府的資助，但科學家們又想保有自己傳統的自主性，不想讓政治和政府干預科學的運行。
但是聯邦科技政策還是需要加強協調的，怎麼辦哪? PSAC的皮奧瑞小組就提出一個折衷方案：建立一個聯邦科技委員會 (Federal Council for Science and Technology，或FCST)，由總統科學顧問任主任，由各部門派一位懂科技的高級官員 (如副部長) 參加，以總統科學顧問委員會的調查報告作參考，來對整個聯邦政府的科技計劃和政策進行協調。作為一個「科學小內閣」，它通過總統科學顧問直接向總統負責，並每年發布一個關於聯邦政府三年內在科技方面的需求[10]。這個方案得到大多數PSAC成員的贊同，於是在1958年6月18 日PSAC 與艾森豪會見時，正式向總統提交了關於這個問題的報告。
正好在會見之前，總統有一個記者招待會，會上一個記者問他是否在考慮設立一個科技部，艾森豪風趣地回答說：
這個嘛，科學有點像你呼吸的空氣，無處不在；要不要專門搞一個單獨的空氣部？我最好還是暫時在這個題目上給個否定的答案吧。要搞一個科學部，我不能斷定它會特別有用; 但這個話我能說: 政府的每一個部門，尤其是國防部，國務院，和我，都已經盡我們最大的努力，以所有可能的方式來徵求可能得到的這些人[科學家]的最好的意見和想法。事實上，我今天的一個約會就是與基里安博士領銜的顧問委員會見面，如果我覺得在這個事情和這個題目上還有必要作一些正式的組織的話，我會馬上請他做一個研究，[也就是]讓他的委員會做一個徹底的研究。[11]
幾個小時之後，當總統詢問PSAC對創建科技部的意見時，PSAC成員回答說他們同意他在記者招待會上的答覆。
出乎PSAC預料的是，艾森豪對PSAC的科學小內閣建議也持保留態度。他說這個聯邦科技委員會「可以成為一個交流場所，來界定 [各部門間的] 遺漏和重複之處，但不可能行使權力。」他擔憂的是，獨立的權力中心會分散總統的政策制定和實施。皮奧瑞趕快接著說，在PSAC的構想里，FCST確實沒有獨立的行政權力，而且是由總統的科學顧問做主任。在這個基礎上，艾森豪表示對FCST的贊同[12]。後又經過內閣的討論，FCST 得到正式的批准並於1959年3月成立[13]。同時，白宮公開發表了PSAC的以皮奧瑞小組調查為基礎的關於《加強美國科學》的報告[14]。
那麼FCST實際上運作起來效果如何呢? 達到了PSAC對它在協調聯邦科技政策上的期望了嗎? 答案只能說是毀譽參半。一方面，因為總統對它職權的限制，加上美國的體制給各部相當大的自主權，FCST事實上對強大的幾個部的科技政策沒有太大的影響力。另外，各部門代表在FCST里，既地位相等又有潛在的利益衝突，所以也不太會主動地去干涉別的部門的項目。協調本來就經常是一個吃力不討好的事，在FCST的身上，就更加難辦了。但另一方面，儘管有這麼多的局限性，FCST在科學顧問的領導下，在PSAC的督促下，還是起到了一定的作用。它確實成了政府內部交換科技政策、意見和信息的中心，也促成了幾個跨部門的科技項目，如國家材料研究計劃，為這門新興的交叉學科在美國各大學的發展奠定了基礎。後來它還協調了海洋學、大氣科學、高能物理和地震研究等跨部門、跨學科的資助發展。
總的來說，艾森豪的有限但靈活的PSAC-FCST科技體系基本上適應了衛星風波之後的需要，從而使得國會關於創建科技部的議案釜底抽薪。另外，國會裡那些主管各個聯邦部門的經費預算的委員會，也不願意看到自己的權力和勢力因為科技部的建立而削弱，所以對創建科技部的熱情並不高。但到了1960年代初，甘迺迪總統任期，聯邦科技經費的持續增長使得國會又重新開啟對科技政策系統的檢討，要求政府的決策過程更透明化。同時科學顧問辦公室規模也逐步擴大，使得它不適宜再留在白宮的力求精悍的編制內。在這種情況下，聯邦科技政策體制又作了一次調整：從1962年起，通過一個只需到國會備案的機構重組方案，總統科學顧問辦公室被改為科技辦公室(Office of Science and Technology，或 OST)，從白宮總統辦公室移到總統行政辦公室 (Executive Office of the President)，並由國會正式通過成立，另列編制，由國會直接撥款，這樣辦公室主任就得以到國會出席聽證，接受國會議員的詢問，從而為國會和公眾提供了解政府科技政策的一個途徑。
這樣美國總統科技政策系統就有了四個組成部分：總統的科學顧問、總統科學顧問委員會、聯邦科技委員會和科技辦公室。在實際運行上，這四個部分的協調是通過讓總統科學顧問身兼四職來完成的。這個體制的一大優越性是：總統層面的決策者，除了上億美元的大科學項目外，一般不用捲入具體的科技經費的分配，而集中於大政方針的制定和實施。具體的科技經費的分配，由各部門根據自己的需要，或撥款給自己的研究單位，或採取合同或基金撥款 (grants) 的方式到大學或企業資助研究。實用研究一般采合同制，基礎研究則一般采撥款制，尤其是通過NSF和隸屬於健康教育福利部的國家衛生研究所 (National Institutesof Health，或NIH)，二者均發展了良好的同行評議系統。
四
近年來美國科技體制的演變
這種四駕馬車的總統科技政策系統在1960年代末和1970年初經歷了嚴峻的考驗，主要是因為大學師生，包括PSAC的大多數科學家，反對詹森和尼克森總統的越戰和國防方針而導致政府與科學界、知識界的裂痕越來越深。另外，這個時期，聯邦科技經費也開始走下坡路，更加劇了雙方的矛盾。
到了1972-1973年，當尼克森競選連任成功後，他和他的幕僚們決定以縮減機構的名義，停掉科學顧問的位置，解散PSAC，撤銷OST，一舉把艾森豪和甘迺迪精心建立的科學顧問系統幾乎徹底摧毀，把持異見的科學家趕出白宮。只有FCST勉強存活了下來。在方案基本上定下之後，才想起來仍然需要一個白宮官員來應付國際科技交流的需要，所以就請NSF主任兼任總統科學顧問。但這個位置已是名存實亡了——科學顧問不再是向總統，而是向總統的內政助理負責。[Golden 1980]
也就是在這個時候，有的科學家開始有些悔不當初，如果當年趁著衛星風波推動成立科技部，就不會這麼輕易得讓尼克森一手解散掉了。但大多數科學家仍然不認為科技部是解決問題的辦法，而是致力於重建白宮的科技顧問和政策系統。由國家科學院出面，成立了一個以基里安為首的專門委員會，來調查此事。該委員會的結論是，在此科技時代，國家不能沒有一個有力的科技顧問和政策體系。鑑於PSAC後期的政治化傾向，基里安委員會沒有提議重組PSAC，而是建議設立一個像經濟顧問委員會 (Council of Economic Advisors，或CEA) 一樣的科學顧問委員會，由幾個科學家全時專職擔任委員會委員，以協調聯邦科技政策。[Killian 1977]
恢復科技顧問系統的建議在尼克森因水門事件在1974年下台後，得到福特總統的重視，但福特並不願意搞一個CEA那樣的科學顧問委員會，也不想完全重建PSAC 系統，可能覺得由二十幾個獨立科學家組成的委員會不好控制。他倒是願意恢復OST和總統科學顧問的職務，但鑑於尼克森解散OST-PSAC的教訓，他主張由國會專門通過一個法案來設立新的OST，這樣它的地位就會更加穩定。在這段時間有人又重提科技部，但支持者並不多[15]。終於在1976年國會通過了國家科學技術政策、組織和重點的法案，在總統行政辦公室里重建OST，只不過更名為科技政策辦公室 (Office of Science and Technology Policy, 或OSTP)，FCST改為聯邦科學、工程和技術協調委員會 (Federal Coordinating Council for Science, Engineering, and Technology，或FCCSET)。這樣四駕馬車中有三駕基本上復活了，只有PSAC 沒有重建[16]。
到了1980年代，要求重建PSAC的呼聲在大學科學家里高漲，希望它能遏制如里根的星球大戰計劃之類的新一輪軍備競賽，但工業界的科學家們卻更傾向於建立一個科技部，來提升美國在國際上的技術競爭能力[17]。二者均未成功。在里根執政期間確是建立了一個白宮科學委員會 (White House Science Council)，但它的級別比原來的PSAC要低，不是向總統負責，而是向科學顧問報告。只是到了老布希的任期，才成立一個總統科學技術顧問委員會 (President’s Council of Advisers on Science and Technology，或PCAST)，至少在形式上恢復了原來的四駕馬車格式。到了1990年代，在柯林頓時期，這個體系又作了一些調整：
FCCSET給升格為國家科學技術委員會(National Science and Technology Council)，由各部部長為成員，由總統親自任主任，以示政府對科技的重視。科學家與政府在老布希與柯林頓時期儘管也有衝突，但總的來說關係是不錯的。
可是到了2000年代，在小布希任期，科學家與政府的關係跌至從尼克森和里根以後的最低點。例如，以憂思科學家聯盟 (Union of Concerned Scientists，或UCS) 為首的自由派科學家們批評小布希政府對內實行保守社會政策，對外奉行單邊主義，拒絕採取措施來遏制全球變暖，並退出京都條約，壓制政府內環保科學家的不同意見：2001年的9/11恐怖攻擊之後，偏信論據不足的關於薩達姆大規模殺傷武器的情報，發動伊拉克戰爭；在任命其他聯邦科技諮詢委員會成員時，要求在政治上保證支持布希才能過關，遲至9/11之後才任命自己的科學顧問，並且把他的位置降級一等，不是直接對總統負責，而是向白宮幕僚長匯報；小布希本人聲稱美國學校應該同時教進化論和披著科學外衣實質上是神創論的「智慧設計論」 (intelligent design)[18]。難怪在2004年的總統選舉中有48個諾貝爾獎獲得者和數位仍然健在的前PSAC成員簽名反對小布希連任。值得注意的是所有這些關於政府科技顧問和政策的辯論中，幾乎沒有人提出創建科技部作為解決各種問題的方案。
在小布希連任成功之後，科學家與政府的關係會如何演化，目前還難以預料，但可以肯定的是，如果小布希政府繼續其內外政策的話，二者之間的矛盾衝突將會繼續下去。
就像冷戰時期美國的科技政策以軍備競賽為中心一樣，9/11以後已經逐漸轉向以反恐為中心。在這種情況下，有不少的科學家批評小布希政府只強調應用技術，忽略基礎研究。此外，在2005年夏美國南海岸受到「凱特琳娜」颶風襲擊，遭到嚴重損失之後，聯邦救災工作緩慢，召來一片聲討。初步的調查表明救災緩慢的一個主要原因是9/11以後，聯邦救災工作和經費主要用到了反恐上了，而忽略了對自然災害的防治和救治準備。另一個原因是，原來主管救災的獨立的聯邦緊急事務管理局 (Federal Emergency Management Agency，或FEMA) 在9/11後被併入新的國土安全部 (Department of Homeland Security) 里，它的地位、經費和管理系統都被改變，以至影響了它的救災能力[19]。這件事也可能對將來成立任何新的部，包括科技部，起到警戒作用。
五
結語
美國關於科技部的爭論的歷史也可以說是美國科技發展的歷史，是美國政府體制演化的歷史，也是美國近代科技與社會政治逐漸發生密切關係的歷史。從1787年制憲大會否決國立大學到1886年艾歷森委員會否決科技部的一百年間，不光美國實用科技和工業得到巨大的發展，而且聯邦政府內的科研能力也得到了大大的加強。這說明不設科技部並不代表當時的美國政府不重視科學，而是更多的反映了美國歷史政治傳統中對中央政府的限制，以及對政府科學要密切服務於政府的各項實際職能的要求。
在二百多年的美國史上，美國重大的政府機構改革多是應對危機的結果,如1977年針對能源危機而成立的能源部和2002年因為9/11而成立的國土安全部。以此來看，設立科技部的最好的機遇可以說是1957年蘇聯衛星上天給全國帶來強大震撼之時。它之所以又一次失敗，除了艾歷森委員會所指出的科學只有滲透聯邦各部門才能最好地為政府和公眾服務外，還有其他的原因：共和黨的艾森豪總統不願擴大聯邦政府規模；他認為通過他的科學顧問和科學顧問委員會他可以建立一個規模較小但更靈活、獨立的科技政策和技術評估系統；科學家們在麥卡錫主義之後，還心有餘悸，認為科技部會給科學帶來不必要的政治化與集中化，而更傾向於一個多元的聯邦科技資助系統和以PSAC為代表的與政府溝通的方式。而多元的資助系統之所以能夠實現的原因，除了美國傳統的多元政府結構外，還有冷戰帶來的巨大的聯邦科技投入，尤其是軍方用在大學裡的大筆科技經費。PSAC的成功是和艾森豪總統努力遏制核軍備競賽的需要分不開的。所以在整個冷戰時期，科學家們與聯邦政府之間既互相依賴又保持距離的關係也反映在他們對科技部的負面態度上，而他們的態度又反過來影響了關於科技部的爭論，成為幾十年來阻礙其設立的一大因素。
那麼，美國一直未設科技部對它的科技發展是利大於弊呢還是弊大於利呢？這個問題很難給出一個明確的答案，因為歷史是沒法像科學實驗一樣重演的。但可以肯定的是，很多美國科學家都相信，它的多元的科技資助系統是美國科學在近百年來崛起，尤其是二戰之後領先世界的一個重要原因。儘管在這期間科學與政府之間有各種各樣的矛盾，乃至越戰時期和小布希任期內的激烈的衝突，美國多元的市場經濟和政治體制在一定程度上緩解了這些矛盾，在沒有一個科技部的情況下，保證了科技政策的連續性和科技的穩定發展。如果沒有新的像當年蘇聯衛星那樣的危機發生，估計美國在可預見的將來設立科技部的可能性不是很大。
腳註：
[1] 美國國家科學院的報告擇要發表為: 「Co-ordination of the Scientific Bureaus of the Government」, Science 5, 102 (January 16, 1885): 47-51. 阿加西茲: Dupree 1986, pp. 220-224. 鮑威爾: 「The Administration of the Scientific Work of the General Government,」 Science 5, 102 (January 16, 1885): 51-55.
[2] Testimony of Clare Boothe Luce, in US Congress, Senate, Committee on Government Operations, Subcommittee on Reorganization and International Organization, Create a Department of Science and Technology, hearings, 86th Congress, 1st Session, part 1, April 16-17, 1959 (Washington, DC: United States Government Printing Office, 1959), 63-70.
[3] 值得一提的是，在大洋彼岸的中國，經過大躍進的苦難之後，中國科學家們在 1962 年的廣州會議上建議國家設立「科學顧問團」，以幫助政府避免在科研和生產中再發生違反科學規律的事情發生。可惜該提議並未被採納。見：姚蜀平等 1994，頁 110。
[4] US Congress, Senate, Committee on Government Operations, Science and Technology Act of 1958, staff report, 85th Congress, 2nd Session (Washington, DC: United States Government Printing Office, 1958).
[5] 見上。漢弗萊後來在 1964-1969 年被選為副總統。
[6] 0Robert N. Kreidler to Killian, June 6, 1958, 「Research Panel」, and the attached 「Minutes of the Research Panel, May 28, 1958」, Robert Lester (ed.), The Papers of the President's Science Advisory Committee, 1957-1961, microfilm, three reels (Bethesda, MD: University Publications of America, 1986, 後稱 PSAC Papers), reel 3, 260-71.
[7] 同上。
[8] PSAC, Strengthening American Science (Washington, DC: United States Government Printing Office, 1958).
[9] 「Parliament of Science」, Science 127 (April 18, 1958): 852-58, on 855. See also Joseph Turner, 「Meeting of Minds」, editorial, Science 127 (March 28, 1958): 673.
[10] Beckler to PSAC, June 6, 1958, and attached, PSAC Papers, reel 3, 272-92.
[11] 「The President’s News Conference」, June 18, 1958, Public Papers of the Presidents…1958 (Washington, DC:United States Government Printing Office, 1959), 484.
[12] Andrew Goodpaster, 「Memorandum of Conference with the President…」, June 18, 1958, Eisenhower Library, White House collection, Papers of Office of Staff Secretary, Subject Series, Alpha Subseries, box 23, folder Science Advisory Committee (4).
[13] L. A. Minnich, 「Minutes of Cabinet Meeting」, and Robert Gray, 「Cabinet Record of Action」, December 5, 1958, in Paul Kesaris and Joan Gibson (eds.), Minutes and Documents of the Cabinet Meetings of President Eisenhower (1953-1961), microfilms, 9 reels (Washington, DC: University Publications of America, Inc., 1980, 後稱Eisenhower Cabinet Minutes), reel 8. 344-60. Kreidler to Killian, November 15, 1958, PSAC Papers, reel 3, 228.
[14] Robert Gray, 「The Cabinet Record of Action」, December 5, 1958, Eisenhower Cabinet Minutes, reel 8, 351.
[15] Harold M. Schmeck, Jr. , 「White House Weighing Options for Getting Advice on Science and Technology」, New York Times, November 7, 1974, 24.
[16]H. Guy Stever, 「Science Advice—Out of and Back into the White House」, in: Golden 1980, 61-75.
[17]Hans Bethe and John Bardeen, 「Back to Science Advisors」, New York Times, May 17, 1986, L27. William J. Broad, 「Science Department in Cabinet Urged」, New York Times, December 11, 1984.
[18] Union of Concerned Scientists, Scientific Integrity in Policymaking: An Investigation into the Bush Administration’s Misuse of Science (Cambridge, MA: Union of Concerned Scientists, March 2004), 見 UCS 網址: http://www.ucsusa.org/global_environment/rsi/page. cfm?pageID=1641. Daniel Smith. Political Science, New York Times Magazine, September 4, 2005.
[19] Michael Hiltzik, 「Bush’s Hurricane Response a Disaster」, Los Angeles Times, September 5, 2005, C1, 3.
參考文獻
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11. 姚蜀平等 1994. 《中國科學院》（上）. 北京：當代中國出版社.
12. Zachary, J. P. 1997. Endless Frontier: Vannevar Bush, Engineer of the American Century. New York: Free Press.
註：本文原載於《科學文化評論》2005年 第2卷第5期, 36-49頁。
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