近年來，隨著工程總承包模式的推廣，因政策法規制度不健全導致總承包項目實施過程中存在諸多問題。
比如：發包人資金浪費嚴重，價款結算困難，由此造成的工程糾紛。
今天根據工程項目管理實踐，對總承包項目非常關注，也是項目各方最為關心的施工圖預算和竣工結算兩個方面來分析。
01
中標後再編施工圖預算失去意義
對發包人造成諸多不利
由於總承包項目招投標時發包總價和投標報價缺乏編制依據，不同的總承包項目投標會出現不同的報價情況，常見的有五種：
1、報價只有一個總價，俗稱「一口價」，沒有分部分項等費用明細組成；
2、投標人只承諾一個投標優惠率，按投標優惠率的大小來選定中標人；
3、投標人投標時依據自己的初步方案編制清單和報價；
4、按招標人提供的概算清單進行投標報價；
5、按招標人提供的模擬工程量清單進行報價。
根據諸多總承包項目實踐情況來看，不論承包人採用上述何種方式進行投標報價，承包人中標後會依據審查通過的正式設計圖紙編制施工圖預算，此時編制施工圖預算的目的主要是三點：
1、是因為投標時沒有詳細施工圖紙，中標總價沒有組成來源，或者報價只有一個優惠率時，以施工圖清單預算簽訂補充協議作為總價承包合同內容的補充；
2、是承包人依據審查批准的施工圖進行施工，以此編制的施工圖預算相應成為工程造價、設計變更和施工控制的依據；
3、是不論該工程是否真正按中標合同總價執行，承包人都會以審查批准的施工圖編制出來的清單預算作為變更索賠和竣工結算的依據。
我們認為，總承包中標後再依據審查通過的施工圖編制施工圖清單預算對發包方來說已經失去意義，此時編制施工圖清單預算不是法定程序，不一定就是工程結算的法定依據，但可以說是承包人利用總承包模式的漏洞給發包人挖的一個坑，就等發包人往坑裡跳，理由有以下三點：
1、總承包中標後，承包人依據自行設計的施工圖編制的清單預算，與招標前依據招標人提供的設計圖紙編制的清單預算是兩碼事。
招標前依據施工圖紙編制的清單預算，根據編制人的不同，其發揮的作用和效力不同，此時招標人委託編制的清單預算為招標控制價，作為投標人的最高限價，投標人此時編制的清單預算為投標報價，評標定標後成為合同價款結算的法定依據。
2、中標後編制的施工圖清單預算編制依據有失偏頗。
總包中標後施工圖紙由承包人設計，設計方案、結構尺寸、材料設備標準等，牽涉到工程造價的諸多因素都由總承包人掌控，即使委託第三方進行了所謂的施工圖審查程序，也僅僅是對設計圖紙是否滿足強制性規範條款和安全要求進行審查，對施工圖設計的經濟性、合理性、適用性沒有進行價值工程分析和評判。
在承包人占據設計技術有利位置的前提下，發包人無法結合工程實際需要進行比選和決策，中標後依據承包人設計圖紙編制施工圖預算完全是為承包人自身服務，但承包人往往會將其作為設計變更、工程索賠和竣工結算最有力的證據，從而導致業主EPC總價合同的美夢破滅。
3、中標報價中錯誤的計價取費標準在施工圖清單預算時無法糾正。
對於投標人在報價時自行提供初步方案和清單報價的類型，承包人為達到中標目的，投標人會採用減少清單工程量、提高綜合單價的策略報價，到施工圖設計或竣工時又按實際發生工程量計算。
對於招標人發包時提供了概算量或模擬清單量的投標，因評標定標缺乏詳細標準，或者評標就是一個過場，導致中標報價中很多不切實際或者零成本材料設備價格被認可，到施工圖清單預算時對應的材料設備預算價格繼續執行錯誤報價是將錯就錯，明知故犯，如果重新按市場價編制施工圖預算又違背了按中標價辦理工程結算的基本原則，左右為難。
02
竣工結算編制缺乏依據
總價承包演變成按實結算
建設工程發承包實質上是以建設項目為標的物的商品交換，其行為應符合市場交易的基本規則。但是對總承包項目來說因項目發包時工程量不清，發包總價和投標報價缺乏依據，所謂的承包總價違背基本的商業交易規則，是霧裡看花，如夢如幻。
從很多總承包項目實施情況來看，因發包時沒有施工圖紙和詳細的工程量清單，部分總包項目的承包人自行編制的中標清單也存在清單漏項、計價不合規等很多問題，既然是總價承包，中標總價的完整性、準確性理應由承包人承擔，所以國外的總承包項目一般都約定採用合同總價支付。
發改委和住建部2019年5月10日聯合發布的《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（徵求意見稿）第十四條指出「企業投資項目的工程總承包項目宜採用總價合同，政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。採用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。建設單位和工程總承包單位依據住房和城鄉建設主管部門制定的工程總承包項目計價規則（尚在徵求意見中），在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。」
根據住建部徵求意見稿和各地相繼出台的總承包實施意見，一方面要求工程總承包應採用總價合同，一方面又規定不可預見的地質條件變化、政策調整、物價上漲等因素由發包人承擔，相關變更價款允許調整。
由於總承包項目招標時合同總價沒有分部分項工程明細組成或組成不清，竣工時實際完成工程量到底是否完成合同全部內容是霧裡看花，含糊不清，直接按合同總價支付對發包人來說存在很大風險。
承包人心甘情願的按合同總價接納工程價款只能說明：
承包人實際完成的工程量根本就不值合同約定的這個價，否則絕對會索賠到底，決不罷休。
即使承包商的管理水平有限，但不掙錢是不行的。
中標總價款沒有詳細的工程量清單，沒有詳細的計價取費依據，或者是中標總價為概算工程量報價，只要一個定額子目項發生變化時都會導致合同內外的變更價款無法進行調整，由此就導致很多總承包項目結算問題突出，糾紛不斷。
承包人在施工時會充分利用一切有利條件或創造條件進行設計變更，總承包中標後設計施工均被承包人掌控的情況下，工程變更和索賠都會以施工圖清單預算為依據對工程價款進行調整，到最終，總承包項目絕大部分都演變成了按實際發生工程量辦理竣工結算的結局，總承包的美好夢想就此破滅。
總承包只是一種商業模式，有其適用的範圍和邊界，只有在整個社會誠信的基礎上才能順利推廣。
現在提倡搞總承包，只不過是想創新一種工程建設組織方式，並不是說傳統的發包方式就棄之不用，不能為了推廣總承包而總承包。
總承包引進三十年間，還存在很多管理和實施上的問題。
建設項目發包人還是要應選擇成熟、合適的工程建設模式，只有這樣才能充分發揮投資效率，避免造成大的投資浪費。
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