俸工捐助和陋規收受的禁令所產生的危機再一次將官員的注意力集中到所有非正式收入當中最豐富的來源之上。
火耗的不確定性及它們與實際銀兩損失的聯繫日益疏遠，使它們立即遭到了中國新的統治者的禁止。
康熙朝繼續執行這一禁令，視火耗等同於通過非正式經費體系、未經許可地盤剝百姓，康熙皇帝這樣做並非不正確。
他曾頒布法令，允許百姓舉報稅收超過定額的官員，並且詳盡規定了對那些掩飾下屬盤剝火耗的上司的懲處。
即便如此，日常生活的開銷及長隨、書吏、衙役需要工食銀也迫使官員承認，需要以火耗的形式徵收最低限度的額外收入。
正如我們已看到的，甚至康熙皇帝也不得不承認，一個官員僅收取正項錢糧百分之十的火耗，便是好官。
因此，火耗就處於既是非法的加派，又日益被視作州縣官個人收入的私人財產的模稜兩可的位置。
可能正是基於這種考慮，促使一些官員比如年羹堯，建議火耗合法化以消除過去的虧空。然而，如果火耗歸公只是根除政府債務的一個方案的話，那它至多是中國財政編年史上的一個腳註而已。
尋求當下債務彌補解決之道的官員的偉大成就，是他們向虧空的根源宣戰，這在中國帝制晚期歷史上是第一次。他們的努力引發了地方政府財政的徹底重組，其中火耗起著關鍵的作用。
一、奏摺制度與火耗改革
政府對捐俸和陋規的默許是極其錯誤的。這些經費看起來出自官員自己的腰包，所以人們極少將它們和強加在百姓身上日益增長的賦稅聯繫在一起。
而另一方面，在官僚體制內部流通的陌規大部分來源於火耗，這正是一種非法加派，一種可嘆的罪惡。
雍正皇帝打擊捐俸和陋規，目的是通過重新恢復官員的操守來改善政府的財政。在經過了數十年的抵制後，清朝將火耗徵收合法化並將它作為政府地方經費合理化的基礎，這在當時會是一種什麼情形呢？
火耗歸公觸犯了反對重賦的最高禁忌。雍正皇帝又該如何實施一種對於許多中國官員來說，似乎是為了政府財政而犧牲百姓生計的政策呢？
火耗歸公成為公共政策與晚明「一條鞭法」的實施相類似。最初由地方倡導，通過各省巡撫和布政使轉呈中央政府。
沒有頒布統一的命令或法規要求在全國範圍內實施，並且在實施過程中，各省在火耗率和徵收及提解的方法上都因地制宜。
然而相似表象的背後，在清朝這次改革中，皇帝扮演了與以前不同的至關重要的調和與引導角色。
部分原因在於皇帝的魄力和個人在財政改革中的作為，這點在他打擊虧空時已得到了證明。與這些因素密切關聯的是，在同一時期創立了一種新的通信方式——奏摺制度。
在這種私人間的聯繫中，雍正皇帝也通過婉轉的建議和批評來統一官員的看法和行動，同時一些他認為重要地區的官員可以便宜行事。
如此一來，通過奏摺制度，皇帝和各省的決策權力極大地增強，最著名的一個例證就是火耗歸公改革的實施。
對於許多省內大員，他們主要的收人被切斷的前景帶來的是恐慌而不是創造力。一些巡撫和布政使甚至產生了這樣的期望：具有說服力的論爭可以使本地區成為特例，不用執行普遍實施的禁令。
江西巡撫裴律度自詡，他已經取消了以前饋送巡撫以及藩臬兩司、道員和知府的節禮。然而，他遵循皇帝的意願，要保持廉潔，這並沒有能阻止他從督糧道和布政使那裡收取12000兩規費。
裴瘁度認識到，作為一個儒家管理者，要為他的下屬樹立榜樣，接受這樣的費用會慫恿下屬效尤。然而，離開一些非正式的經費來源，他和布政使都無法正常辦公。
在裴度尋求皇帝同意他接受陋規的同時，別的官員試圖規避捐俸的禁令。兩廣總督孔毓珣擔心，沒有了捐俸，省里被迫將採購物料和供應之事向各州縣金派。
這樣做只能導致州縣通過加派百姓以彌補開支。孔毓珣將皇帝的禁令理解為對收入可憐的最底層官吏的關心，因此他建議廣東繼續剝奪官員的薪俸，但只是那些州縣及以上官員的薪俸。
沿著同樣的思路，浙江巡撫黃叔琳提議，通過使用禁令頒布前收集的俸工銀來解決省內的無著虧空問題。
對於上述情況，雍正的批語未置可否，一方面，他重出征收各種費用和捐俸必須停止。另一方面，他允諾對於那些確實陷入財政困境的官員的請求不會不聞不問。
儘管在當時只有一小部分人意識到了這一點，但雍正皇帝自己越來越相信，僅靠國家給予的合法收入，各省的官員將無法生存。
通過奏摺與大臣溝通，他同意一小部分官員使用火耗來彌補虧空並以此為省里的行政提供一個更為穩定的收入來源。
二、從絕望到革新
山西巡撫諾岷闡述了最終成為整個帝國模式的方案。諾岷的原折沒有保留下來。" 但是，山西布政使高成齡於兩年後奏報說，雍正元年五月十三日，諾岷請求將山西耗羨的徵收率定為20%。
因為山西省各地的耗羨率不低於20%，因此這一做法立刻就為山西的納稅人節省許多。諾岷當時估計全省的火耗大約50000 兩。
其中，300 000 兩作為官員的開支和全省的公共經費。剩餘的200000兩每年扣減用來彌補無著虧空。
儘管在官方火耗歸公改革的記載中沒有提及，但其他省份的官員也開始實施了這一新的經費計劃。
直隸巡撫李維鈞也提出繼續使用捐助的俸工銀作為公費，在得到曖昧的答覆後，他上奏雍正皇帝，提出有條件地將火耗用於此目的。
山東巡撫黃炳早在雍正元年（1723）年底就調查了本省火耗徵收情況。第二年年初黃炳上奏，將控制火耗的徵收率作為使用它們彌補虧空的前提。
這一次，一個考慮周密的通省火耗分配方案正在付諸實施。根據典試江南路經山東兗州府的吳隆元奏報，山東的火耗徵收率確定為正項的15%。
兗州府每徵收1兩賦稅就額外收取3分作為解費，1分歸兗州府，7厘歸兗寧道，5厘歸按察使。剩餘的9厘8毫（火耗總量的65.3%）用以彌補虧空。
一旦所有的虧空彌補清楚，允許州縣官自己額外扣減3分留存自用，其餘則作為公用。現存的材料無法證實吳隆元觀察到的情形在全省是否有代表性。
很顯然，不論怎樣，山東早就進行著某種形式的火耗歸公改革。山東的鄰省河南可能也是如此行事。
接近雍正元年年底時，河南巡撫石文焯在考慮使用全省的火耗彌補無著虧空問題。陋規和捐俸的禁令還沒有實施，但河南的俸工銀已全部用於軍費和堤壩的維修。
然而，石文焯仍舊同意這種通行觀點，即火耗是州縣地方官的獨有財產，正是因為這一點，要求那些沒有虧空的州縣官去幫助彌補那些有虧空者有失公平。
相反，他決定繼續使用陋規來彌補這些虧空。新的一年到來時，陋規對於政府虧空的彌補來說已不再是一種可行的措施。
石文焯繼續上奏雍正皇帝，提出了使用火耗清償虧空以及資助地方官員的詳細方案。石文焯的計劃並不準備改變現行火耗率，當時在士紳和平民之間的火耗率各不相同。
他估計平均的火耗率在13%左右。河南每年的地丁錢糧額大約是3 600 000兩，這樣，全省每年徵收火耗大約 400 000 兩。
從這一總數中，向每位官員提供個人的開銷，還有公費銀，以及備支款（大概用以支付未預料到的支出，在徵得戶部同意後由正項錢糧補償）。
將上面的款項扣除後，石文焯計算還剩餘1500000至26000 兩用於彌補虧空和支付省一級的開支。
雍正皇帝對於石文焯奏摺的答覆非常能夠說明問題。與對那些極力歪曲規定並繼續使用非正式體系經費的官員的奏摺不加批示不同，雍正皇帝的批語公然稱讚石文焯的方案。
雍正皇帝告訴他，他以前含糊不清的奏摺與這份奏摺不可同日而語。雍正皇帝指出，省級大員的職責，恰恰在於這種全身心地關注財政問題。
只有通過計算可利用經費的總數，算出需要彌補虧空、支付官員個人和公共的開支的各自數目，這樣才能保證政府職能的平穩實現。
操守和善政的陳詞濫調是不夠的，「含混朦籠，只講幾個錢糧要緊，不管人情事理，說得好、行不來的事，朕前使不得」。
石文焯和其他人的火耗改革提議與以前純潔政府提議的不同之處在於，他們關注的是糾正正式收入分配製度中癱瘓的方面。
在每一個方案中，火耗不僅僅是作為一種暫時彌補虧空的手段，而是官員生活和行政開支的一個長久的來源。
雍正元年年中，史貽直上折將虧空與各省督撫對下屬無休止的索求聯繫起來。這些大員極力表現出廉潔之態即所謂的矯廉，但即便是聲稱他們的轄區已經消除了陋規和火耗，他們需索的數目仍然很大。
史貽真的觀察對於皇帝來說並不是一個新的發現，但他的糾正措施卻反映了在這個領域內日益增長的實踐改革者的觀點。
史貽直認為腐敗繼續存在未見減輕的原因，是官員的支出超出了他們合法的收入。沒有人能夠擁有足夠的財力使通省運轉自如。
不再是對貪婪予以告誡，史貽直提出，最好的辦法是剝去道德的偽裝，擴大這些大員的養廉來源。
因此，他請求皇帝向所有的督撫發布上諭，計算全省的火耗、節禮、驛站、鹽、關和漕等的各種費用，並將它們開列清單向皇帝呈報。
然後，皇帝依據省份大小和道里遠近以及每項費用收受的利弊，計算可以保留的數目和種類。這些經皇帝同意的經費將被作為督撫養廉的來源，而其他所有的非正式收入的來源將被取消。
當時雍正並未發布這樣的上諭，但是有著正式來源的養廉的概念卻已進入奏報皇帝的大多數火耗歸公的方案中。
這一術語被石文焯、楊宗仁和諾岷在奏摺中所採用，是指他們從火耗中安排的、用於官員開支的經費。
他們最初的議案在這方面相當含混，還保留了要建立專門手續，決定誰將得到養廉，每位官員分得多少，以及新經費如何分配。