作者簡介
張振
香港浸會大學社會科學院碩士研究生
海國圖智研究院研究助理
一、一波未平一波又起：谷歌的反壟斷訴訟
在經歷了開年的裁員潮後，2023年1月24日，美國司法部聯合紐約及加利福尼亞等8個州政府對谷歌公司發起反壟斷訴訟，指其濫用數字廣告市場的支配地位，非法壟斷數字廣告市場，損害競爭，並呼籲拆分谷歌的數字廣告業務。這是繼2020年10月川普執政時提起的谷歌壟斷搜索案後，谷歌在兩年內第二次面臨反壟斷相關訴訟，該案定於今年9月開庭審理。
根據美國司法部的指控，谷歌壟斷了一些關鍵的數字廣告技術。回望過去15年，谷歌的廣告帝國始於2007年對「Double Click」公司的收購。在科技領域反壟斷機制尚未引起廣泛關注的背景下，此收購案在當時得到了美國聯邦委員會和歐盟委員會的批准。自2007開始，谷歌的廣告帝國開始組建，彼時監管部門尚未預見科技平台正在進行整合，邁向壟斷。此後，谷歌從事了一系列反競爭和排他性行為，如通過收購扼殺其廣告技術競爭對手、濫用其數字廣告技術市場的支配地位以迫使更多的廣告商使用其產品、阻撓廣告商使用其競品等。這些反競爭行為具體包括：收購競爭者（Acquiring Competitors）、強迫使用谷歌的工具（Forcing Adoption of Google’s Tools）、扭曲拍賣競爭（Distorting Auction Competition）和操縱拍賣（Auction Manipulation）。
由於其非法壟斷，谷歌平均將流經其數字廣告技術產品的30%以上廣告費收入囊中。谷歌的反競爭行為阻礙了替代技術的發展，也阻礙了發布商、廣告商和競爭對手間的互相選擇。因此，谷歌的反壟斷行為涉嫌違反《謝爾曼法案》（Sherman Anti-Trust Act，或稱謝爾曼反托拉斯法）相關規定。該法規定：凡以托拉斯形式訂立契約、實行合併或陰謀限制貿易的行為，均屬違法。該法律的目的是保護自由競爭的市場體系、不允許行業巨頭通過壟斷手法妨礙自由競爭。謝爾曼法案是美國國會於1890年通過的第一部反壟斷法案，也是美國歷史上第一個授權聯邦政府控制、干預經濟保護經濟領域競爭的法案，影響重大。
谷歌方面的反應也非常及時。多年來，科技行業及其高端律師團隊在策略和支出上都超過了聯邦政府，新興科技行業的特殊市場地位導致其持續存在的反壟斷風險，現行法律對平台的反壟斷規定又相對模糊，因此配備一支高端的法律團隊是對衝風險的必要措施。谷歌否認了司法部的指控，稱司法部的指控意欲破壞「競爭激烈的廣告技術領域」。負責提起訴訟的司法部反壟斷負責人喬納森坎特(Jonathan Kanter) 將目光和爭議點放在廣告業務上，這與川普政府的做法不同，他認為提起旨在挑戰現行反壟斷法慣例的案件非常重要。他說，與其使企業做出改變經營行為的承諾，他更喜歡一步到位的補救措施，例如分拆廣告業務。
二、谷歌的數字廣告爭議
2020年10月，川普政府對谷歌提出反壟斷訴訟，指控谷歌在搜索服務、搜索廣告和通用搜索文字廣告市場上非法維持壟斷地位。根據司法部的起訴書，谷歌要求用戶將自家搜尋引擎設置為全球數十億台設備的預設搜尋引擎，從而控制了用戶網際網路的主要渠道。甚至在許多情況下，谷歌禁止預裝競爭對手的產品，從而非法維持搜索和搜索廣告的壟斷地位。雖然該起訴訟主要針對谷歌的搜索業務，但已經涉及谷歌的廣告業務，包括過度控制購買、展示和搜索廣告的技術。
谷歌的數字廣告營收模式有著成熟的流通模式，以高市場份額分別打通了商家和廣告發布商的壁壘，並在廣告發布全流程中占優勢主導地位。以賣方的廣告發布流程為例，賣方庫存（下圖左側）由流向谷歌的「DoubleClick for Publishers」的網站發布商組成，擁有超過90% 的市場份額。該公司在2007年被谷歌收購，隨後便一直作為廣告服務的發布端。在2007年數字廣告市場尚未形成規模時，聯邦貿易委員會曾描述數字廣告市場為「相對新生、充滿活力且高度分散」的市場，並展望其他大公司將與谷歌展開「激烈競爭」。現實卻與聯邦貿易委員會的預期相左，接受批准後的谷歌與「DoubleClick」不斷積聚力量，在數字廣告領域占據了巨大的影響力。今天的谷歌正如當年哈佛商學院學者傑弗里雷波特（Jeffrey Rayport）所言：「谷歌把所有的一切都放一起了。」「谷歌是同一個屋檐下的市場。」
谷歌在一份針對訴訟的郵件聲明中表示，這起訴訟試圖在競爭激烈的廣告技術領域挑選贏家和輸家。司法部正在加倍打擊一個有缺陷的論點，該論點會減緩創新、提高廣告費用，並使成千上萬的小企業和出版商更難發展。對於壟斷地位的爭議，谷歌認為，在線廣告市場是一個擁擠且競爭激烈的市場。在法庭文件和國會證詞中，該公司指出其競爭對手包括廣告技術市場的其他主要參與者，如亞馬遜、臉書（Meta）和微軟等。而美國司法部則對此提出質疑，認為谷歌的主導地位使其能夠從廣告商通過其在線廣告工具花費的每一美元中至少獲得0.3美元。谷歌在整個廣告技術行業的無處不在的權力也受到了其數字廣告高管的質疑，認為谷歌的數字廣告業務就像是「高盛或花旗銀行擁有了紐約證券交易所」。
政府也是谷歌的廣告業務的客戶之一。起訴狀將美國陸軍列為谷歌工具的多個廣告客戶之一。美國政府部門自2019年來向谷歌購買了超過1億美元的顯示廣告，然而非但沒有得到應有的廣告效益，甚至對公眾印象產生了負面影響，使政府蒙受了巨大損失，因此司法部要求谷歌為政府提供直接的金錢賠償。
谷歌已遭多起國內外反壟斷指控，其濫用壟斷地位與不正當競爭事實已並非首次，且主要集中在搜索業務與廣告業務。美國司法部長梅里克加蘭德（Merrick Garland）在公布起訴發布會上表示，谷歌的反競爭行為涉及三個關鍵領域：它控制著幾乎所有主要網站發布商用來提供廣告銷售空間的技術；它控制著廣告商用來購買廣告空間的主要工具；它控制著與發布商和廣告商相匹配的最大廣告交易市場。
三、商業博弈還是政治警告？
美國司法部對谷歌的反壟斷起訴是自1990年代起訴電腦巨頭微軟（Microsoft）以來美國最重大的反壟斷訴訟。美國上次由政府出手分拆一家公司還是1984年。那一年，美國司法部根據《反壟斷法》對貝爾系統（Bell Systems）的AT&T進行了分拆。分拆後的AT&T主要從事長途電話業務和通信設備的製造，另根據地區劃分拆出7家小貝爾公司專門負責市話業務。該行動打破了AT&T長久以來壟斷美國電信行業的局勢。
長期以來，美國國內對一家獨大的企業保持格外警惕。從最初的鐵路、石油產業，到上世紀中的電話、電影行業，到如今的網際網路科技企業。此前，美國司法部對谷歌發起反壟斷訴訟時明確表示，通過發起這一訴訟，司法部希望阻止谷歌的反競爭行為，同時為美國消費者、廣告商和所有依賴網際網路經濟的公司恢復競爭。司法部也認為，執行反壟斷機制是促進社會創新的主要手段，保證公平的競爭機制是追趕新一波創新浪潮的必要舉措。持相同觀點的學者吳修銘（Tim Wu）從對政府的影響方面切入，認為：「一個完全靠壟斷運作的經濟會對市場該如何運轉獨斷專行，或許會對政府有很大的影響力。」
2020年7月29日，國會召集亞馬遜、蘋果、Facebook、Alphabet四大科技巨頭一起舉行反壟斷聽證會，會後出具的報告指出：這四家大科技公司都保持著不同種類的壟斷，美國國內一時間似乎展現了對科技巨頭的監管意願。但在經歷拆分貝爾後的40年間，美國監管企業的類似意願已不再如初。工業化、城市化進程中出現的領域已經基本完成監管和拆分，地區性大城市伴生的行業巨頭也被聯邦層面的反壟斷法所牽制。
事實上，《謝爾曼法案》通過之初收效甚微，老洛克菲勒作為石油巨頭壟斷整個行業，以其壟斷企業「標準石油」（Standard Oil）的特殊地位與鐵路公司定力低價運輸協議，以此打擊競爭企業。在羅斯福擔任總統後，反壟斷法得到了大規模運用，直到1911年，最高法院才做出標準石油非法壟斷石油業的裁決，實現了解散與拆分。隨後的行業也以羅斯福「托拉斯打手」（Trust-Buster）的方法對隨後出現的各種行業進行限制與監管。
在科技時代來臨之前，似乎所有可能產生壟斷的行業已被這種老派的起訴與拆分的反壟斷方式牽制與監管，當科技企業從工業化進程中脫離出來的時候，老式的反托拉斯法案已經無法提供堅實的法律依據和對所謂「妨礙自由競爭」和「主導市場」的清晰認定。值得注意的是，在2007年聯邦貿易委員會允許谷歌與DoubleClick交易聲明發布後，微軟在一個月後以兩倍的價格收購了另一家數字廣告公司「aQuantitive」，看似是新興產業的自由競爭以2012年微軟公開承認交易失敗結束。谷歌的市場主導地位是反而是自由競爭失敗所帶來的。因此，反觀司法部在本次起訴中提供的論點，起訴書陳述了谷歌在廣告市場的壟斷地位，說明了谷歌如何從網站發布商和廣告商那裡收取虛高的費用。司法部並未試圖論證谷歌是「為了競爭而競爭」，同時也無法阻止所謂的「市場整合」，因此，若想要試圖證明廣告價格上漲到谷歌的反競爭行為水平之上並非易事。
美國國內也在呼籲新的立法和適應科技時代的反托拉斯框架，同時市場上崛起的TikTok等新興科技公司是否會威脅谷歌的廣告業務仍未可知，現存的Facebook和蘋果等企業也能在廣告業務中分一杯羹。谷歌收到起訴與其搜尋引擎業務和廣告業務的依附性密不可分，司法部如果在反壟斷訴訟中勝訴，這將成為一個里程碑式的案件和先例，同時可能在數字壟斷案件中擴大反壟斷法的範圍。但事實是，司法部面臨現行框架無法規制平台的情況，新的領域尚未開闢，數字壟斷的界限也並未標明。由於在最初的《謝爾曼法案》的規定中，壟斷行為是指「任何限制州際間或與外國之間的貿易或商業的契約，以托拉斯形式或其它形式的聯合，或共謀。」這一定義具有鮮明時代特色，顯然是為了限制和監管當時有壟斷風險的工業與製造業公司。彼時科技企業還未開始發展，數字壟斷形式從未出現，故而現行法律中並沒有具體的針對數字壟斷的規定和限制，大多是由判例推進和補充。
如今，這種「威脅」通常是某種談判的起點。谷歌的上一次反壟斷訴訟是由川普政府在大選臨近時提起，批評者認為川普政府有明顯的時機考量，既有標榜政績之嫌疑，又想藉此證明連任後對科技行業的影響力，同時回應了過去倡議監管科技公司人士對政府在這些議題上「懶政」的批評。該訴訟距今已持續約三年，但谷歌在世界範圍內的影響力和使用率仍居高不下，即使司法部勝訴，改變谷歌的壟斷地位也絕非易事。美國政府與司法部的監管意願與行動，更多是一種「大政府」的警告，真正改變科技巨頭的壟斷現狀還需要市場與政府共同發揮作用。但可以肯定的是，政府的訴訟會對谷歌造成至少是經濟上的損失，同時也是某種平等溝通的開始，如此良性的「威脅」和善意的「警告」也是政府拆分貝爾案後一段時間「沉寂」與網際網路科技行業飛速發展的必然結果
參考文獻
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https://www.competitionpolicyinternational.com/doj-google-over-alleged-advertising-monopoly/
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5.Leah Nylen: US Sues Google to Break Up Ad Unit in Heated Antitrust Fight
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-01-24/us-sues-google-over-ad-market-in-escalation-of-antitrust-fight?leadSource=uverify%20wall
6.Leah Nylen and Sara Forden：Biden's Antitrust Push Is Best Chance in Years to Rein In Google
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-02-02/google-faces-antitrust-test-in-new-push-by-department-of-justice
7.Lauren Feiner: The DOJ's antitrust case against Google is ambitious but risky https://www.cnbc.com/2023/01/27/dojs-antitrust-case-against-google-is-ambitious-but-risky.html
8.Cecilia Kang: Justice Dept. Is Said to Accelerate Google Advertising Inquiry https://www.nytimes.com/2021/09/01/technology/google-antitrust-advertising-doj.html?searchResultPosition=1
9.Sydney Ember: Facebook and Google, Two Giants in Digital Ads, Seek More https://www.nytimes.com/2015/09/29/business/media/facebook-and-google-two-giants-in-digital-ads-seek-more.html?searchResultPosition=5
10.Steve Lohr: This Deal Helped Turn Google Into an Ad Powerhouse. Is That a Problem?
https://www.nytimes.com/2020/09/21/technology/google-doubleclick-antitrust-ads.html?searchResultPosition=13
11.Richard A. Posner: Antitrust Law: An Economic Perspective, The University of Chicago Press, 2001.
本文作者：張振
本文審校：莫迪朗
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