東漢初年，劉秀為了鞏固發展文官制度，「退功臣而進文吏」，將東漢中央、州、郡、縣各級機構中軍功人員的官職基本剝奪乾淨。為保證政權的正常運行，劉秀在「退功臣」的同時，又引進了大量「文吏」。對劉秀「退功臣而進文吏」所引進的「文吏」，包括三種人：儒生、文吏、儒法兼通的人。下面將東漢初年劉秀「進文吏」的情況做一下分析。
（一）引進替代功臣職位的文官
建武十三年以前，在東漢中央機構任職的功臣，主要是雲台二十八將當中的功臣，這部分功臣因戰功較大，職務也較高。建武十三年，劉秀基本上是將這部分功臣的官職剝奪去的。
劉秀在引進替代這些功臣的文宮時，主要是通過徵召在社會上有聲望的前朝退職文官，特別是那些不仕王莽，保持節操的隱人逸士，以及學識著於鄉里的名儒。這部分文官也大多屬於儒法兼通的人，因此受到劉秀的重用，官職也較高。下面主要根據劉秀時期三公中大司徒、大司空的任職情況，對劉秀引進的的文官進行分析。
東漢初年，劉秀「雖置三公，事歸台閣」，削弱了三公的權力，加強了尚書的權力。但這不是一蹴而就的，而有一個過程。從「總攝群司」可以看出，劉秀稱帝後，大司徒所掌握的權力還是相當大的。建武三年伏湛之所以能夠替代鄧禹任大司徒是具有三個基本條件的。
第一、伏湛為西漢舊臣。劉秀之所以用西漢舊臣是有其原因的。西漢末年，「漢再受命」理論、「讖緯」神學，以及「人心思漢」等現象在社會上十分泛濫。因此，各地割據軍閥都利用這些思想，紛紛打出「擁劉」旗幟，以在廣泛的社會領域樹立自己正統權威地位，從而爭取民心，增加自己的軍事、政治力量。同時，運用社會輿論，美化自己，仇視敵方。
如綠林軍擁戴劉玄為皇帝，建立仍然稱作漢朝的更始政權；赤眉軍則推戴漢景王之後的牧牛娃劉盆子為皇帝；梁王劉永是西漢梁孝王八世孫；盧芳則詐稱漢成帝之孫劉文伯，被匈奴立為「漢帝」；王朗則詐稱漢成帝之子劉子輿；隗囂則「承天順民，輔漢而起";公孫述割據之初則「假輔漢將軍、蜀郡太守兼益州牧印綬」。
劉秀在打天下的過程中，為了樹立自己西漢皇室正統繼承人的身份，也藉助和運用了這些思想理論，但為了與其他軍閥區別，以顯示自己是真正「立高祖之業，救萬民之命」，他在運用上述思想的同時，還釆取了一系列具體的措施。
可見，劉秀任用前朝舊臣也有迎合當時社會思想，樹立自己正統權威的目的。此外，劉秀任用前朝德高望重的舊臣，也有爭取人心的目的。劉秀給予卓茂的榮譽賞賜，在知識分子中產生了很大反響，在當時天下大勢尚未明朗時，這對於能夠引誘更多知識分子前來投奔東漢政權是有積極作用的。因此劉秀用西漢舊臣，有樹立自己正統權威爭，取人心的目的，起到了招攬人才的作用。
第二、伏湛為名儒。
第三、伏湛有豐富的行政經驗。劉秀稱帝後，先後任尚書大司徒司宣，鄧禹西征關中時，代行大司徒事。由於伏湛不僅為前朝舊臣，而且儒法兼通，建武三年，劉秀才用其替代鄧禹為大司徒。
在鄧禹以後，劉秀再也沒有任用過功臣為大司徒。但在伏湛以後的七位大司徒中，侯霸、蔡茂都為前朝舊臣，且儒法兼通；歐陽歙為前朝博士，也儒法兼通；玉況除為名儒外，曾為陳留太守，同樣儒法兼通；戴涉情況不詳；韓歆因攻伐有功；馮勤則因在事精於任職。
東漢劉秀時期有七位大司空。其中王梁為雲台二十八將之一；李通為劉秀妹夫，曾有過軍功；竇融為劉秀親家，且為新臣，也有過軍功；朱浮也有軍功；只有宋弘、杜林、張純完全為引進的新官。東漢初年劉秀「雖置三公，事歸台閣」是一個過程。因而，在建武二年這個時候，大司空是有相當大的權勢的。
建武二年，劉秀用宋弘替代王梁為大司空主要有以下幾個原因：
第一、宋弘為前朝舊臣，且有氣節。
第二、第二、宋弘具有一定的學識。儘管傳中沒有宋弘文化學識的確切記載，但從上面這句話可以看出，宋弘應是有一定的學識水平的，否則就不會對通博之士有較深了解的。
第三、宋弘有豐富的行政經驗。西漢哀、平間作過侍中，王莽時為共工。劉秀稱帝後，征拜為太中大夫，並且以清行致稱。
可見，由於宋弘不僅為前朝舊臣，具有一定的氣節，而且也是儒法兼通。建武三年劉秀才用其替代王梁為大司空的。
杜林是在建武二十二年任大司空的，張純在建武二十四年任大司空的，這兩人都一樣，不僅都為名儒，而且都有理政之能，可謂儒法兼通。除此之外，杜林為西漢舊臣之後，其父成、哀間曾為涼州刺史，張純西漢哀、平間曾為侍中。
從劉秀時期大司徒、大司空的任職情況可以看出，東漢初年劉秀在中央機構「退功臣"後，基本上是通過徵召那些既是前朝舊臣，又是儒法兼通的人為官的。引進這些人為官，既可以起到為劉秀樹立形象，爭取人心，招攬人才的作用，又可以起到引導意識形態，理政治民的作用。
（二）引進其他文官
在許多人的通常意識下，認為劉秀「退功臣而進文吏」當中的「文吏」，只是指劉秀引進的那些替代功臣的文官，這是不恰當的。
第一、東漢建立後，所有的官職並非全由功臣能擔任得了的，功臣只是擔任了部分官職。因此，還需要引進其他文官充實到各級政府機構使政權能夠正常運行。
第二、從統治方略上看，引進其他的文官與功臣同時任行政官職，可以牽制功臣，起到抑制功臣權勢增長的目的。
第三、從統治方略上看，劉秀「退功臣而迸文吏」的真正用意是鞏固發展文官制度，以維護統治，加強集權。鞏固完善文官制度不僅需要大量的文官來充實各級行政機構，而且文官制度中的考核、監察、選拔等制度決定了一個職務上的文官是會經常更替的。
因此，東漢初年，劉秀除了引進替代功臣官職的那部分文官外，還引進了大量非替代功臣官職的文官。
1、引進名儒
由於儒生的理想主義，以德教化等是封建統治所不可缺少的工具。因此，在一些需要德化教育的位子上劉秀也引進了一些名碩大儒。例如，在太傅一職上，劉秀就引進了卓茂。可見，太傅一職其職責德化教人，樹立德義，這一職位只能由名碩大儒來擔任。
可見，太子少傅這一職位專門是輔導太子讀書的，其人選當然也必須是名碩大儒。此傳還載一件事：車駕幸大學，會諸博士論難於前，榮被服儒衣，溫恭有蘊藉，辯明經義，每以禮讓相厭，不以辭長勝人，儒者莫之及，特加賞賜。又詔諸生雅吹擊磬，盡日乃罷。後榮入會庭中，詔賜奇果，受者皆懷之，榮獨舉手捧之以拜。帝笑指之曰：「此真儒生也。」
劉秀引進這名碩大儒就是為「率斯道也」，引導全社會意識形態，以加強在思想領域的統治，發揮文官制度的統治功能。
2、引進文吏
光引導不行，還需要管理。劉秀在引進名碩大儒的同時，還引進了一些文吏來加強吏治管理。由於通過讀書入仕的人太多，競爭非常激烈。因此，東漢初年，也有一些人，文化水平雖不高，而因善於理政在各級政府中任職，甚至被逐漸提拔到中央機構任職。例如，馮勤就是最初被闢為魏郡太守跳期功曹，因為有較高的才能，在事精勤，受到賞識，最終當上大司徒的。這些人也大多是通過察舉的選拔方式，不斷晉級的。
3、引進兼通儒法的人
引用兼通儒法的人，不僅能夠以德教化，而且能夠理政治世。東漢初年，劉秀引進了許多這樣的人才。這些人因儒法兼通，往往具有更大發展前景，經過地方鍛鍊以後，許多人都能到朝廷為官，甚至官任三公。
綜上所述，劉秀除了引進替代功臣官職的文官外，還引其他大量的文官。劉秀通過「進文吏」，特別是通過引進了大量兼通儒法的文官，不僅提高了官員的文化素養，還提高了行政效率。這對鞏固發展文官制度，維護東漢政權的統治是非常重要的。
（三）引進公府州郡掾屬
根據漢代的徵召制度，各級官署長官自己可以徵召辟用屬吏，作為自己的掾屬即幫辦人員，包括中央政府各部門的掾屬和地方郡縣的掾屬。可見，東漢時期中央機構和地方州郡的長官都可以自己辟除屬吏。東漢初年，劉秀引進新官後，由於這些新官沒有參加過戰爭，他們在辟除自己的屬吏時，一般不會辟除軍功人員為屬吏的，他們所辟除的屬吏往往或是儒生，或是文吏，或是儒法兼通的人。
1、 引進儒生為掾屬
東漢初年，劉秀為發揮文官制度的統治，對儒家教育十分推崇，經學得到長足發展。士人的經學研習狀況，就成為檢驗士人文化和道德水準的重要標準。此外，當時按照規定，不僅太學的博士弟子員畢業後可以為郎或為吏，州郡官學的學生成績優異者也可以補吏，此外，私學受業的大量知識分子，也可以通過明經入仕。
因而，大量儒生進入東漢各級政權各級機構為吏。中央機構和地方州郡長官辟除儒生，除了儒生「經明行修」，「志節清白」外，也有藉助這些儒生的影響來提高他們的聲望。
2、 引進文吏為掾屬
儒生雖然「經明行修」，對引導意識形態，激勵氣節，樹立士風有一定的作用，但「口能言治亂，而無能以行之」，封建國家各項政策法令有效的執行，還需要「明達法令，足以決疑，能按章覆問，文中御史」的文吏。東漢初年，劉秀引進新官後，他們在辟除自己的屬吏時，往往還要辟除一些優於理政的文吏。
從上可以看出，郭賀、虞延被闢為大司徒掾屬前，都曾任過州郡屬吏，有處理地方具體事務的經驗，將他們闢為屬吏有利於提高各官府的辦事效率。
3、引進儒法兼通的人為掾屬
儒法兼通的人，不但「經明行修"，具有一定的學識素養，而且還「曉習故事」，善於理政，是各級行政長官最願辟除為掾屬的。從「平徭賦，理怨結」、「舉孝廉」可以看出，第五倫是儒法兼通的人。從鍾離意通《春秋》、《詩》和舉孝廉，以及「任以縣事"可以看出鍾離意也是儒法兼通的人。從上可以看出，第五倫、虞延都有一定的文化素養和理政能力。他們被闢為掾屬前，對於提高各官府的人才素質和辦事效率有積極意義。
綜上所述，東漢初年，劉秀從鞏固發展文官制度的統治方略出發「退功臣而進文吏」。在剝奪功臣官職的同時，將大批地主階級的優秀知識分子吸引到統治階級內部，成為東漢政權各級政府機構官吏的主要部分。這部分人大多都具有較高的文化素養，並且不少人都有過在前朝中央，以及地方基層小吏的工作經驗，對理政比較熟悉，有助於東漢各級行政體系的有序運行。