東漢政權的建立，依仗的是能征善戰的功臣。天下統一後，「方論功賞，以答大勛」，對功臣進行封侯進爵是理所當然的事情。
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建武十三年的分封
按照袁宏的話，「功高而尊禮其人」，天下統一後，對功臣按照功勞進行分封也是古代明主和睦夭人，做到「上下休嘉，比德天地」，維持政權穩定的重要方法。
建武十三年，劉秀因天下統一，再次大封功臣。劉秀在建元前後就曾大規模的分封過功臣，事隔十餘年後，劉秀再次大封功臣，既是對建武二年分封的遞進，也是對功臣所做貢獻的最終總結。
建武二年，劉秀在分封功臣的詔書中就曾說過「惟諸將業遠功大，誠欲傳於無窮」。其中就隱含著戰將只要繼續努力，如果將來建立更大的功勳，肯定還有更大的分封，即使戰死病死，也會分封其後代的，以激勵戰將們為東漢的統一建立更大的功勳。建武十三年劉秀的這次大規模分封也是對建武二年許諾的兌現。建武十三年，劉秀在分封功臣時，已經帶有抑制功臣的目的。
（一）抑制首勛功臣
建武十三年的分封中，除了已經去世的功臣，以及吳漢、馬成、堅譚、李忠四人既沒有定封，也沒有增封外，在剩餘的功臣中，只有鄧禹一人沒有增邑，其他人不管是定封還是增封但都增邑了。作為首勛功臣，鄧禹在建武十三年沒有增邑，主要有兩個原因。
1、 建武二年後無戰功
建武二年以前，鄧禹不管是在戰略大計、薦人舉才，還是帶兵征戰上都是功績顯赫，因而，劉秀在建元前後對其分封最大。而建武二年以後，鄧禹在關中要麼違詔久不進兵，要麼數次違詔擅自出擊，以致最後獨與二十四騎還詣宜陽。不但沒有建立軍功，而且還屢不奉詔，因而，在建武十三年的分封中，鄧禹沒有增邑。
2、 抑制鄧禹
天下統一後，劉秀開始大規模的實施「退功臣而進文吏」的方略，鄧禹作為雲台二十八將當中的首勛功臣，在功臣中影響較大，只要抑制了鄧禹，對其他功臣的抑制也就能相對容易些。同時，鄧禹在建武二年已經有了較大分封，如果再增封勢必坐大。因此，建武十三年，劉秀對鄧禹沒有增邑，以達到對其抑制的目的，從而配合「退功臣而進文吏」的順利實施。
(二)抑制繼續任職功臣
在雲台二十八將其他人身上也能看出劉秀在建武十三年，通過分封來抑制功臣的目的。根據《後漢書》和《後漢書補表》統計，東漢初年，在劉秀分封功臣侯的雲台二十八將中，有食邑戶數記載的有以下十二人。
根據《後漢書》統計，建武十三年以後，雲台二十八將中，繼續任職或任過職的有：在中央，吳漢自東漢建立一直任大司馬職務；建武二十年吳漢去世後，劉隆接任至建武二十八年；藏宮在建武十五年即奉朝請，建武十八又重新任太中大夫。在地方，王霸在上谷防禦匈奴達二十餘年；馬武將兵北屯下曲陽，備匈奴；馬成屯常山、中山以備北邊；李忠在建武十三年以後任丹陽、豫章太守。
建武十三年後，劉秀在分封功臣時，存在著分封規模和職務不一致的情況，在雲台二十八將當中，這是十分明顯的。被剝奪官職的功臣，分封規模很高，不光給予「奉朝請」的榮譽，而且爵土很大，食邑戶數很多。而那些建武十三年以後繼續任職的功臣，在分封上則規模較低。同時，劉秀還通過對任職功臣通過不增封或者更封來進行抑制。
單從戰功上來說，東漢初年的功臣中，吳漢的戰功最大。自河北詐書勸彭寵歸順劉秀，吳漢先後持節北發十郡突騎拔邯鄲平王朗、北擊群賊定河北、破劉永、斬董憲悉定東方、西征隗囂、南斬公孫述平定巴蜀，可謂為戰功卓著。
吳漢在雲台二十八將中排名第二，食邑戶數20000戶，按照劉秀「退功臣而進文吏」的方略，吳漢這種功勞大，有影響力的功臣，是不能繼續任職的；同時，他一直能夠任職，似乎也不符合劉秀職位高則秩級低或分封規模小、秩級高或分封規模大則剝奪官職的方略。
但仔細分析吳漢的情況，就能發現其中的原因：第一、吳漢自東漢建立後一直任大司馬職務，雖然位列三公，但由於劉秀"雖置三公、事歸台閣」，吳漢作為大司馬，其實並沒有實權；
第二、跟吳漢個人情況有關。可見，吳漢繼續任職是因為既忠誠又無實權，即便如此，建武十三年吳漢既沒增封也沒更封或定封。劉秀在天下統一後，沒有給吳漢定封或增封，也是為了避免吳漢可能因增封形成勢大，而通過不予增封對其加以控制。
至於劉隆，第一是「南陽安眾侯宗室也。」。第二是雖然建武二年，封亢父侯；十三年，增邑，更封竟陵侯。但在建武十六年，因檢田不實被免為庶人。建武十七年復封為扶樂鄉侯，後雖然隨馬援擊交恥蠻夷徵側等還，更封大國，為長平侯。但劉隆在免為庶人，再復封為鄉侯，雖然後又更封大國，可能規模不會太高了；
第三、劉隆從封侯到免為庶人，再到封侯，人生起伏較大，因此，重新任職後，能夠聽話，對劉秀來說，比較容易操縱控制。至於馬武，在建武十三年定封時為1600戶，後因「坐殺軍吏，受詔將妻子就國。武徑詣洛陽，上將軍印綬，削戶五百，定封為楊虛侯，因留奉朝請。」創直到明帝，因擊西羌寇有功，才增邑700戶，總共1800戶。
可以看出，馬武建武十三年以後雖然任職，食邑戶數也相對較少。至於馬成，其他功臣都在建武元年或建武二年被封侯，而馬成直到建武七年才封為平舒侯，戰功不大，食邑戶數也不能太多。
馬成在建武十三年後一直任職，直到建武二十四年，南擊武谿蠻賊，無功，上太守印綬後，才退職，任職期間劉秀沒有給予馬成增封，直到建武二十七年，其不任職後，才定封為全椒侯。李忠在建武十三年以後任丹陽、豫章太守，直到後來因病去官。馬武、馬成、李忠在建武十三年等沒有增封或定封也反映出了劉秀對任職功臣的抑制。
綜上可見，在雲台二十八將中，建武十三年，凡是功大，分封規模大的功臣都被剝奪了官職，而只有像吳漢、馬武、劉隆、馬成這些沒有增封或定封功臣，才繼續任職，劉秀通過分封抑制任職功臣的目的已十分明確。
（三）獎勵主動退職功臣
從賈復分封情況上，也能看出劉秀獎勵主動退職功臣，抑制繼續任職功臣的目的。賈復在雲台二十八將當中，位列第三，但就戰功而言，雲台二十八將前七位功臣中，賈復戰功最少。然而，建武十三年，賈復被定封為膠東侯，食六縣，既超過了排在其前鄧禹、吳漢的食邑四縣，也遠遠超出了排在其後的其他功臣。
儘管賈復「有折衝千里之威」，敢深入，劉秀為了保護他，並為了給自己壯威，留在身邊，從而使他失去立方面之功的機會。但按照正常，賈復在建武十三年的分封中不應超過排在其前的鄧禹、吳漢，也不應超過為劉秀立穩河北、平定齊地的耿金。賈復在建武十三年分封中之所以能夠一枝獨秀，還是與劉秀「退功臣而迸文吏」有關。
由於賈復經常留在劉秀身邊，可能對劉秀「退功臣」的方略認識較深，因而自覺的表現出不願當官的意願，同時，劉秀也正需要賈復的這種帶頭作用，以便對其他功臣中起到效仿的作用，從而成功剝奪功臣的官職。
因而，劉秀在建武十三年的分封中，之所以對賈復分封最大。一是向所有功臣表達對於像賈復這樣主動不願當官的功臣，朝廷會給予高規格分封的。二是通過給予雖然戰功不是最多，但經常留在劉秀身邊的賈復最高規格的分封，也可以起到抑制其他功臣的作用。劉秀「賈君之功，我自知之"中的「賈君之功」不僅僅是指賈復的戰功，也包括賈復不願當官的帶頭之功，即在「退功臣」一事上所立下的功勞。
綜上所述，可以對建武十三年，劉秀的大規模分封功臣有了一個比較清晰的認識。第一、劉秀這次大封功臣，是對建武二年分封功臣時承諾的兌現，也是在建元前後分封基礎上的遞進。
第二、建武十三年，劉秀的這次大封功臣是與其「退功臣而進文吏」的方略密切相關，並表現出三種情況：首先，對像鄧禹這樣的首勛功臣，只定封不增封，既表現出按軍功行賞的原則，又起到對其抑制的作用；其次，對於繼續任職的功臣則堅持不更封增封，以避免這些任職的功臣坐大，以起到抑制這些功臣的作用；最後，對於像賈復這樣帶頭不願任職的功臣則增加分封規格，予以獎勵。