談起約旦境內的難民，一般人免不了要想到巴勒斯坦人、伊拉克人，以及因為內戰而至的敘利亞人。但若要論近代難民族群的「資歷」，車臣人無疑是鼻祖之一。早在十九世紀末，車臣人就從高加索地區、輾轉途經安納托利亞高原，最後在當時仍是奧斯曼帝國領土的約旦落腳。
今日，上萬名車臣人後裔仍居於約旦。和後來抵達的其他難民族群不同，車臣人雖然也是穆斯林，卻不是阿拉伯世界的一份子；直到現在，車臣人依舊習慣說車臣語、吃車臣菜，並且保有車臣人的認同和習俗。
二戰結束之後，海灣地區許多在戰前就已探勘發現的油源，開始如火如荼地開採；眼巴巴看著鄰居暴富，約旦政府當然也沒有放棄開挖石油的希望。挖石油不能只靠老天保庇、盲目鑽井，還得有地質學家四處勘查；
但終究，約旦沒有靠石油致富。沒有石油，也沒有充沛勞動力發展工業，那麼約旦拿什麼發展經濟呢？
和平。只要外圍國家發生戰爭、難民湧入，就會有聯合國救助難民的經費援助，源源不絕。所以更準確的說——約旦靠難民賺錢。
「靠難民賺錢」，聽起來當然不是什麼光彩的事，但約旦能通過收容難民在國際社會尋租，其來有自。
除了身為老牌的難民接收國之外，在「請求外援」這件事情上，約旦也是經驗充足的老手。自從1921年成為英國的保護國，約旦每年便名正言順地從女王手中接下白花花的英鎊。1948年第一次中東戰爭之後，和大量巴勒斯坦難民一起湧入的，則有來自聯合國和美國的美元／美援；一直到1970年代，移轉性的外援資金，都是約旦國際收支帳中舉足輕重的一欄。
1990年代，巴勒斯坦「難民」歸國時程遙遙無期、逐漸成為約旦「居民」，外援金額也降至低點；此時外援的角色儘管不再像過去那樣吃重、其他產業也開始足以支撐經濟，但外援仍然是約旦政府最重要的財政來源之一。
除了經濟利多，難民議題當然也能帶來政治紅利。「人道」、「發展」這些字眼，在約旦請求外援時，提供了說服力；而扮演好一個接納難民的東道主，也有助於約旦政府在國際社會的聲望與能見度。難民，於是就這樣成為約旦經濟發展和政治談判時，支撐訴求的重要槓桿。
2003年，約旦迎來另一個轉折點。當年美國出兵攻打伊拉克，難民和外援重新湧入，約旦的「難民經濟」再次復活。豈料伊拉克戰事未平，2011年「阿拉伯之春」又開始席捲阿拉伯世界，並在敘利亞引發內戰；相對穩定的約旦，無法避免受到波及，以往高度仰賴的出口市場深陷戰火、邊境關閉，通往大馬士革和土耳其的道路受反叛軍控制，使得陸路的跨境貿易也只能被迫停擺。
對於約旦這樣一個從二戰結束之後，就一直夾在戰場之間的國家來說，難民對於人口結構的影響，也一直都是令王室傷腦筋的課題。約旦的國土面積只有8.9萬平方公里，人口不到千萬，卻已經收留了百餘萬的敘利亞難民，沉重壓力可想而知。就絕對人數而言，約旦是現今世上收留敘利亞難民人數最多的國家；就「難民人口和本國人口比例」而言，約旦承受的相對衝擊也僅次於黎巴嫩。
除了敘利亞難民，從1947年第一次中東戰爭，到1967年的六日戰爭之間，約旦前後接收了約一百萬名巴勒斯坦人；時至今日，約旦人口有超過兩成，是這些巴勒斯坦難民的後裔。
隨著巴勒斯坦族群在約旦越來越壯大，原本用來安置他們的難民營，在約旦政府的默許之下，於1960年代逐漸成為巴勒斯坦解放組織的大本營；時日一久，這些難民營也越來越像個擁兵自重的「國中之國」。當時，巴解組織甚至在難民營附近設置檢查哨、自行收稅；約旦國王胡笙一世見狀如坐針氈，擔心巴勒斯坦人要的不只是客居約旦、反攻回鄉這麼簡單而已，而是奪權篡位、成為約旦的新統治者。
1970年，約旦決定追隨埃及腳步，與以色列政府和談；此舉，自然引來了巴解組織的強烈不滿，將胡笙視為「背叛者」。在巴解組織暗殺約旦國王胡笙失敗、以及一連串劫機事件之後，胡笙決定出擊清剿巴解組織，爆發了日後被稱作「黑色九月事件」的內戰。對於約旦王室來說，巴解組織在難民營中坐大，簡直是「飼老鼠、咬布袋」；而「黑色九月」的慘痛教訓，也改變了約旦政府後來對難民的態度和政策。
約旦人一直以來都儘量張開雙臂、接納難民，但當然也有不少怨言。2011年來到約旦的敘利亞難民通常無法獲得合法工作證，但為了養家活口，除了得忍受低薪與長工時，還要被指責「搶了本地人飯碗」、被指為推高失業率的元兇。此外，巴勒斯坦難民營造成的「國中之國」殷鑑不遠，約旦政府於是決定捨棄「難民營模式」，讓大多數新來的敘利亞難民居與約旦本地人混居。問題是，民間住房的增長速度難以趕上難民湧入的速度，導致房租不斷上漲，搞得當地人也苦不堪言。在民怨的壓力下，約旦政府不得不在2014年關閉敘利亞邊界，停止接納難民。
對於約旦的難民經濟，外界也不是沒有批評。比如有些組織便曾指控，約旦政府會虛報難民人數、只為了多拿點外援，或者將原本應該用於救濟難民的經費，挪撥給約旦本地人使用。甚至，面對難民援助物資，約旦政府會順手揩油「抽黑稅」的行為也時有所聞。
2016年中，約旦政府開始對敘利亞難民發放工作許可、並允許敘利亞難民的子女接受教育。這些措施，在當時看來簡直就是不可思議。因為難民工作證政策出爐時，約旦的失業率剛剛攀過15%大關；到了2017年，更是已經竄升到18%以上。連約旦人自己都不見得找得到工作了，約旦政府甘冒激怒本國國民的風險，施行這些政策，旁人乍看之下可能難以理解。
然而，就在約旦政府決定對敘利亞難民核發工作證的當年，約旦政府便從國際社會獲得了14億美元的援助，比預期目標還高出了37%，一掃連年外援經費無法達標的窘況。同時，約旦還獲得了9000多億的優惠利率貸款；對約旦這樣的中等收入國家來說，這根本是求之不得、破天荒的優惠。
這當然不是巧合，而是與約旦與歐盟當年簽署的《約旦協議》（The EU-Jordan Compact，或直接稱作The Jordan Compact）有關。
為了舒緩難民對約旦社會的壓力、同時改善難民在約旦的生存處境，歐盟和約旦政府代表於2016年2月在倫敦簽署了《約旦協定》；在協議中，歐盟承諾對雇用一定比例難民的約旦廠商，擱置一切技術性條件，實施長達十年的進口關稅優惠。對於約旦來說，此舉可以打開歐盟市場，進而吸引外資、刺激經濟增長；對於歐洲而言，住在約旦的難民可以獲得更好的經濟條件，也可望間接降低難民前往歐洲的意願、減緩歐陸收容難民的壓力。
依據《約旦協議》，約旦政府打算在難民集中的地區劃設「產業特區」，讓難民在特區內工作，同時善用外資和出口至歐盟的優惠稅率，把就業市場的餅做大。這些產業特區鎖定兩種企業，一種是雇用一定比例敘利亞難民的外商，另一種則是無法持續在本國生產的敘利亞廠商（後者可以完全雇用敘利亞難民）。
換句話說，與其讓難民繼續打黑工、「搶飯碗」，還不如核發工作證給他們、讓難民的地下經濟活動合法化。如此一來，難民不但搖身一變，成為現成的廉價勞動力、幫助約旦發展製造業，他們的生活與工作也能受法律保障，政府亦樂得增加稅收。甚至，這些賦權政策，還能繼續說服其他國際捐助者增加援助，一舉數得；對於國際社會而言，將敘利亞企業吸引到約旦，還可望加速敘利亞的產業空洞化，使敘利亞各方政權喪失稅基，進而使內戰缺乏資金、無以為繼。
《約旦協定》由此被看作難民援助政策的新典範。在過去，難民援助意味的是捐支票、蓋難民營；今日，則強調讓難民融入主流社會、以及幫助就業和經濟發展的配套措施。這些轉變反映出的是，難民援助的思考和論述，近年來已逐漸由「人道」范型，移轉為「發展」范型。換句話說，外援的目的，不再只是解決暫時的生存危機，而是進一步串連上長期的發展動能；難民，也不再只是被動等待援助、必須和主流社會隔絕開來的危險群體，而是可以參與經濟發展的重要功臣。
看到這裡，或許你會覺得，這種化危機為轉機（甚至商機），以降低關稅、獎勵投資、開放市場，兼收政治效益的套裝方案，聽起來很耳熟？沒錯，這些計劃的背後，依舊有擅於在危機中出手的國際貨幣基金組織與世界銀行。
早在約旦協議於倫敦簽署落定之前，聯合國難民署便已經和世界銀行合作，連手與約旦政府遊說磋商，確立了結合發展和人道援助的方案，並且和約旦「展望2025」（2025 Vision）的各種市場自由化、結構重組計劃打包在一起。
值得一提的是，這種「發展范型」的難民政策，對於敘利亞難民而言，或許會比巴勒斯坦難民還更容易接受一些。人類學者Nell Gabiam在敘利亞的巴勒斯坦難民營的田野調查中發現，在巴勒斯坦難民營里，結合「發展論述」的援助方案，經常被巴勒斯坦人視作說服難民「永久定居」、放棄歸返巴勒斯坦的說詞，背後其實是西方集團和以色列的「陰謀」；對敘利亞難民而言，這層「陰謀論」的疑慮似乎並不存在。然而，一旦敘利亞內戰結束，敘利亞難民「歸國與否」，依舊是約旦政府必須面對的課題。
尤其，美軍從2012年起，便開始在約旦境內，以「反抗伊斯蘭國」為名，吸收、訓練敘利亞難民與投誠士兵，以便在敘利亞南部陷入動亂、或阿薩德政權垮台時主動出擊，建立「安全區」，防止更多難民越過邊界逃往約旦。然而，這些約旦政府難以管理的武裝力量，萬一未來無法歸國、滯留約旦，會不會像過去的巴勒斯坦難民營一樣，重演「國中之國」的危機，為約旦帶來難以預期的動盪？
但無論如何，約旦都顛覆了公眾難民收容國的刻板想像。它並非只是被動、無助地枯等外援，而是有意識地將湧入的難民，轉化為政治資本與談判籌碼；它巧妙靈活地遊走在捐助國之間，深知歐盟的政治需要，才把難民問題這個燙手山芋，種成一棵閃著銀光的「搖錢樹」。結果也不令人意外：從2016年起，就難民人均獲得的援助金額而言，約旦所獲得的國際援助，比起其他兩個同樣容留敘利亞難民的國家——土耳其與黎巴嫩——都還要來得高。
不過，約旦過往難民政策的改善，歷來都恰巧與美國和聯合國撥款的時間點吻合。這些巧合都讓外人很難分清，所謂的「外援經費」，到底是用來挹注在難民身上的「及時雨」，還是用來賄賂約旦政府、讓他們善待難民的「保護費」。
由此看來，約旦遲遲沒有簽署聯合國用以規範難民權益的《難民地位公約》，或許是有心而為之：不和國際難民協議接軌，更能讓約旦政府保持彈性，在追求自身利益的前提下，策略性地調整國內的難民政策。
這種新型態的難民援助模式，對於約旦政府、約旦國民，以及流離失所的敘利亞難民而言，究竟是不是好事呢？賦予合法工作權，會不會加深難民和本國人之間的齟齬、甚至排擠同樣弱勢的其他外籍移工？在本地的基礎設施和醫療服務趕上水平之前，《約旦協議》對約旦社會帶來的衝擊，又要如何衡量呢？許多疑惑仍留待觀察。
更重要的是，一旦敘利亞局勢穩定下來，這些敘利亞難民是要回國參與重建，還是要留在約旦呢？倘若大部分難民選擇回國，那麼因為《約旦協議》而繁榮的經濟，會不會成為曇花一現？
但最讓人困惑的，其實是某種弔詭的對比：當難民受害的時候，是媒體版面上一個個面目清晰、血跡斑斑的面孔；現在，卻又化作發展年報表格中的一欄欄數據。這種對比，就像「靠難民賺錢」一樣，也點出了新自由主義發展修辭中常見的道德難題，是如何被「必要之惡」、「利大於弊」這些字眼給輕描淡寫地帶過。
然而，眼下戰火煙硝未散、難民生計問題更是刻不容緩，這些質疑暫時無暇顧慮，或許也難有答案。
位處不同文明交匯鋒面帶的約旦，征服者與難民總像雨霧那樣光顧滯留；而在西亞乾枯的土地上，水源又幾乎是財富的同義詞。