東漢建都洛陽，以長安為西京。建都洛陽，主要是為了與河北、南陽相聯繫。以長安為西京，一則為了彰揚其繼承西漢皇統的正統性；二則定都洛陽雖然利於控制關東，但洛陽與河隴、巴蜀等地，相距遙遠。
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而長安位居西北、西南通往中原的交通樞紐，因而東漢政府需要以長安作為統治關西地區的重鎮。在東西京地位互換以及中央王朝統治策略改變的情況下，長安、洛陽之間的地域空間結構，諸如弘農郡的轄區和地位，兩京之間的關防設置等方面也發生了相應變化。
東漢兩京制的建立及其原因
建武元年（25年），漢光武帝劉秀定都洛陽，並以長安為西京。劉邦與項羽爭奪天下時，已先有關中、洛陽。與劉邦得天下不同，劉秀則是以河北為根據地，先定都洛陽，進而攻取長安。劉秀定都洛陽，主要是為了與其河北根據地連成一片，進而爭霸天下。同時，為了宣揚其繼承西漢皇統的正統性，又以長安為西京，並作為統治關西的中心。東漢一代，西京長安作為東漢統治關西的重要基地，發揮了重要作用。
一、光武帝建都洛陽的現實選擇
建武元年十月，漢光武帝劉秀定都洛陽。儘管當時長安尚不在東漢政權的控制之下，但劉秀仍以長安為西京。劉秀定都洛陽，是基於當時群雄割據的形勢作出的現實選擇。劉秀稱帝於部（今河北省柏鄉縣），與劉邦在陶（今山東省定陶縣）稱帝時的情景大不相同。
劉邦稱帝，是其爭霸天下的結果。劉邦在打敗項羽之後，己奄有中原，稱帝是水到渠成之事。劉邦在楚漢戰爭之初，就已經擁有關中、洛陽。在楚漢戰爭期間，劉邦就是以關中為後方，以洛陽為前線基地，與項羽對抗。因而，劉邦在都城選擇上，可以在關中與洛陽之間權衡利弊，根據形勢做出選擇。
劉秀稱帝，則是其爭霸天下的需要。劉秀經營河北之時，天下尚處於混亂之中。群雄割據，鹿死誰手，尚未可知。新莽覆滅前後，以西漢後裔名目稱帝者有劉玄、劉子輿（王朗）、劉盆子、劉嬰等。劉秀稱帝，主要目的在於爭名分，為自己爭奪天下增加道義上的正統性。
而且劉秀稱帝之後，其實力尚弱，圍攻洛陽一座孤城尚且數月不下，最後只是以勸降方才得手。即使定都洛陽之後，劉秀集團也只是群雄割據中的一方勢力而已。當時其西有赤眉、東有劉永、東南有李憲、西南有公孫述。而長安尚在赤眉軍手中，進軍關中的漢軍鄧禹部還沒有實力與赤眉軍正面交鋒。即使數月後，赤眉轉戰隴西，飢疲交加，以強弩之末，尚且能夠打敗鄧禹。
劉秀的根據地在河北地區，其社會政治基礎主要是河北和南陽豪族，其軍隊主力主要是所收編的河北銅馬起義軍。洛陽北與河北根據地隔河相望，南與南陽相毗鄰，有利於從其根據地獲得供應。而且，劉秀所據有的河北、洛陽、南陽地區是農業經濟較為發達的區域，雖然在新莽末年遭到破壞，但社會恢復安定之後，農業經濟迅速得到恢復。至建武五年，這裡已是「野谷漸少，田畝益廣」，社會經濟逐漸恢復。
同時，洛陽是周代國都，又地處「天下之中」，在文化傳統上具有一定的正統地位。秦併吞天下之時，張儀論天下大勢，就建議秦王「臨二周之郊，……據九鼎，桜圖籍，挾天子以令天下」，則「天下莫敢不聽，此王業也。」漢初，劉邦建都洛陽，在很大程度上是為了繼承洛陽作為周代故都而在文化上所擁有的正統性，其意在「欲與周室比隆」。其後劉邦採納婁敬、張良之策，欲從洛陽遷都關中，而「左右大臣皆山東人，多勸上都雒陽」。
劉邦左右多為沛縣人，距洛陽千里之遙，他們希望定都洛陽而不願西進關中，也說明時人對洛陽作為整個山東的文化中心的心理認同感。
西漢中期，翼奉勸漢元帝東遷洛陽，希望漢室「徙都於成周」，重建「周之隆盛」，新莽始建國四年（12年），王莽下書曰：「昔周二後受命，故有東都、西都之居。予之受命，蓋亦如之。其以洛陽為新室東都，常安（長安，始建國元年改）為新室西都。"天鳳元年（14年），王莽還計劃遷都洛陽。由此可見這種文化傳統影響之深遠。
相比於處於河北、南陽之間的洛陽，劉秀建都洛陽之時，關中尚不屬其控制範圍。即使劉秀平定關中之後，關中仍處於割據勢力的半包圍之中。當時關中南有公孫述、西有隗囂、北有盧芳。隗囂占據隴右，「兵強士附，威加山東」。如果其趁赤眉東歸之際，乘虛進占關中，則馮異能否再占長安，尚未可知。
公孫述在益州「聚兵甲數十萬人，積糧漢中，築宮南鄭」，並派將軍李育、程烏等出陳倉，襲擾三輔。可知，東漢建國後相當長一段時間內，關中還處於軍事前線，面臨著隗囂、公孫述、盧芳等勢力的直接威脅。因而正如西漢初年劉邦為避異姓諸侯勢力的鋒芒，捨棄洛陽，移都關中一樣，劉秀也不可能冒險建都關中。
二、東漢以長安為西京的原因
出於當時政治軍事形勢的現實考慮，劉秀沒有選擇長安作為都城。但劉秀既然以漢室後裔自居，自然也不能忽視長安的地位。劉秀建都洛陽伊始，就以長安為西京。
東漢之所以以長安為西京，主要有兩個原因：
第一，東漢統治天下的正統性來源於其作為西漢宗室的血緣地位。同時東漢又推崇「以孝治天下」，長安作為西漢陵寢所在，東漢以長安為西京，在於彰揚其繼承西漢皇統的正統性。
建武二年（26年）正月，因長安城中糧盡，赤眉軍「收載珍寶，大縱火燒宮室、市里」，棄長安西去安定、北地。東漢大司徒鄧禹乘虛一度進占長安。鄧禹入長安後，即「率諸將齋戒，擇吉日，修禮謁祠高廟，收十一帝神主，遣使奉詣洛陽」，並循行西漢園陵，「置吏士奉守」。
建武五年七月，劉秀東征董憲，親到劉邦老家沛縣，祠高原廟，並下詔「修復西京園陵」，從建武六年到中元元年〈56年），光武帝曾六次西幸長安，祭拜西漢陵寢，四次祭掃西漢十一陵，一次專門祭拜了高祖的長陵。光武帝以降，直至東漢末年漢獻帝被脅迫遷都長安，明帝、章帝、和帝、安帝、順帝、桓帝都曾西幸長安，只有漢靈帝因戰亂未能西幸。
按古代的禮儀制度，一般是祭廟不祭陵。東漢皇帝多次西幸長安，不僅是祭祀園陵，也在於加強長安作為關西統治基地的政治地位。延光三年（124年），漢安帝西幸長安，不僅祭祀高廟、十一陵，還「會三輔守令、椽吏於長安」。永和二年（137年），漢順帝行幸長安，也「會三輔郡守、都尉及官屬，勞賜作樂」。
其目的都在於對三輔地方長官施以恩遇，以強化對關西的統治。
第二，洛陽與西北、西南地區相距遙遠，難以實施統治。而長安位居河隴、巴蜀等地通往中原的交通樞紐，因而東漢朝廷始終注意經營長安，以作為東漢統治關西的重要基地。這一點在東漢初年平定隗囂、公孫述的戰爭中尤為明顯。
東漢定都洛陽之後，又於建武三年平定了關中，但關中西、南、北三面當時均不在東漢政權的控制範圍：隗囂割據隴西，公孫述割據益州，盧芳占據上郡、北地、安定三郡。從建武六年東漢開始對隗囂作戰，到建武十一年平定巴蜀，東漢與隗囂、公孫述、盧芳之間連年作戰，其間西京長安一直作為東漢軍事力量的指揮中心。
隗囂割據隴西，憑藉「天水完富，士馬最強」之資，對東漢所據有的洛陽、長安威脅最大。建武六年起，東漢進行了歷時五年之久的統一隴右的戰爭。西京長安正處於隗囂、公孫述進入中原的必經之道。
就防守而言，可以憑藉關中山河之固，作為防止隗囂、公孫述進攻中原的屏障：就進攻而言，可以憑藉長安交通之便，作為向隗囂、公孫述發動軍事進攻的前線基地。光武帝於建武六年、八年、十年曾三次親臨長安，御駕親征。長安作為對隴右作戰的前線基地，發揮了重要作用。
由於東漢對隗囂作戰之時，關東尚未完全平定。建武八年，劉秀至上都（今甘肅省天水市）親征隗囂，行將大獲全勝，潁川、河東發生變亂。由於二地迫近洛陽，一時「京師騷動」，劉秀被迫「晨夜東馳」，趕回洛陽，平定變亂。而長安地處隴右與洛陽之間，如寇恂所言：「長安道里居中，應接近便，安定、隴西必懷震懼，此從容一處可以制四方也。」以長安為基地，可以東聯洛陽，西控隴右，不致顧此失彼。
東漢平隗囂之役，以耿算守漆縣（今陝西省彬縣），馮異守枸邑（今陝西省旬邑縣東北），祭遵守沂縣（今陝西省隴縣南），吳漢等駐屯長安以為後援。這樣，以長安為基點，以洲縣、漆縣為觸角，構成縱深防禦。
關中與隴右之間，有隴山（六盤山）阻隔，所謂「隴氓之隘，隔閡華戎」，涇水、沂水（今千河，渭河左岸支流）穿越隴山，構成關中與隴右相通的孔道。漆縣、枸邑控制涇水河谷；湃縣控制湃水河谷。光武帝以耿金、馮異、祭遵扼守這幾處要地，進可攻，退可守。又以吳漢屯駐長安，以為後鎮。建武六年十二月，隗囂遣王元沿況水河谷攻打湃縣，行巡沿涇水河谷攻打枸邑，分別被祭遵、馮異擊退，方保關中不失。
平定隗囂之後，盤踞巴蜀的公孫述就成為東漢政權的首要打擊目標。滅公孫述之役，東漢軍隊分南北兩路進攻巴蜀。南路由津糹、夷陵、夷道西進，北路由關中、隴右南下。劉秀以長安為北路的指揮基地。建武十一年，劉秀親臨長安，部署北線攻蜀。建武十二年，公孫述平定。
東漢平定隗囂、公孫述，全據關西之後，仍以長安為統治關西的統治基地。在幾乎延續整個東漢時期的東漢王朝與西羌的戰爭中，西京長安一直是東漢王朝對西羌作戰的戰略基地。
東漢定都洛陽，主要是由於劉秀的根據地在河北地區，其社會政治基礎主要是河北和南陽豪族，其軍隊主力主要是所收編的河北銅馬起義軍。洛陽北與河北根據地隔河相望，南與南陽相毗鄰，有利於從其根據地獲得供應。同時，洛陽的文化傳統地位也能為劉秀爭奪天下增加道義上的正統性。
東漢以長安為西京，一是由於東漢統治天下的正統性來源於其作為西漢宗室的血緣地位，同時東漢又推崇「以孝治天下」，長安作為西漢陵寢所在，以長安為西京，在於彰揚其繼承西漢皇統的正統性。二是東漢一代，西部邊亂一直是朝廷的心腹大患。而長安位居西北、西南通往中原的交通樞紐，因而東漢朝廷始終注意經營長安，以長安作為東漢統治關西的重要基地。