災荒是每一個國家都必須面臨的問題，其不僅考驗著統治者的應變能力，也檢驗著地方基層的行政效率，災荒處理能力的強弱實際上是與一國的國力成正比，然而，總給人積弱與積貧刻板印象的宋朝，儘管在對外關係上面臨著鄰國強大的壓力，對內卻可穩定維持國內政治社會的發展，並延續共三百二十年（960~1279）的國運，更在中國歷史的經濟與文化發展上都占有一席之地，想見宋朝並非如此的不堪一擊，那麼災荒時，處置災荒的方法又有哪些呢？下面來具體談談！

災荒的發生，有時情況是非常急迫的，以我國發生的四川大地震而言，第一要素是救人，將受困於磚瓦的傷員解救出，降低死亡率，能夠達到這種目的是因為今日訊息傳遞的發達，交通之便利。反觀古代宋朝，一有緊急災害發生，政府得透過層層的官僚系統向上傳達，才能獲知消息，其反應其實是備受限制的。因此，宋朝政府能做的並非立即的拯救人民生命，而是幫助那些從災害中倖存下的人民，要如何使其延續生命、減輕生活的負擔、讓災民自立，都是朝廷努力的範圍。以下將北宋災時救助方法分成幾個部份論述之!

（一） 糧食賑給

遭受災傷所苦的災民，如何讓其繼續生存是首要解決的問題，能使其溫飽才有活下去的可能，因此給予糧食通常是救濟第一步。其方法有賑濟、賑貸、賑糶及施粥等四種，採取直接給予災民糧食的方式，差別在有償或無償，視對象與災荒嚴重程度執行之。

1.糧食賑給

賑濟，是指將米糧或金錢以無償的方式給予需要救濟的災民。此救濟方式歷史久遠，最早為春秋時代，齊國大夫晏嬰曾採用之， 此後歷朝史書上多有記載，北宋亦承前代之法，用於荒政上。北宋賑濟災民最早應始於太祖建隆三年（963），三月「賜沂州民種糧」， 其後采賑濟方式救濟記錄甚多，諸如太宗雍熙三年（986）八月「劍州言谷貴，詔遣使以官粟賑饑民」、 真宗咸平二年（999）四月「先撥常、潤州廩米五萬石賑貧民，尚未足，請更給五萬石」， 直至宋末，賑濟一直是兩宋主的救濟方法之一。

實際上，這種無償的賑濟，對於宋朝而言，無疑是一項經濟負擔，然而災害發生頻仍，不能置之不理，因此，賑濟的對象必須是較為貧困的弱勢災民。如真宗景德三年（1006）三月，因為開封府、京、東西、河北等處人戶缺食，即下詔賑貸，但對於「孤老及病疾不能自存者」，則要求其所屬行政長官「同共體量，出省倉米救濟。」神宗元豐元年（1078）八月，由青、濟、淄三州水災，同樣是下令受災中「其老幼疾病無依者，自十一月朔依乞丐人例給口食。候歸本土及能自營，或漸至春暖，停給。」

無償提供糧食並非長期的，待其能回到家鄉或恢復自足時，即行停止。若是被災當地糧食不足以賑濟所有災民時，則依戶等發給米糧，哲宗元佑元年（1086）開封府諸路災傷，四月初四日，詔：「若本縣米穀數少，先從下戶給，有餘則並及上戶。……闕食之民，貧乏不能自存，或老幼疾病不任力役者，依乞丐法給米豆。」

但是屬於前述中弱勢的災民，在缺糧的情況下亦同樣可獲得救助。另一方面，北宋政府也會視災情嚴重的程度，適時救助災民，通常是以災傷分數和災民的戶等作為評斷的標準。

《宋會要輯稿‧食貨》中記載，神宗元豐七年（1084）六月提舉河東路保甲王崇拯言：「賑濟災傷，保丁四等以下，本戶災傷及五分以上，即依常平司七分以上法。」河北、陝西、開封府界准此。

2. 賑貸

賑貸，是將賑濟物資借與災民，這些物資是需要償還的，如同今日的貸款。賑貸的物資為米糧或是用於播種的糧種。賑貸的好處在於，借出米穀與災民，日後仍是會歸還，對於官方的儲糧不會造成太大影響，雖無法救窮，但可救急，使災民先渡過難關，待歲豐再歸還米糧或稻種。然而，凡事理皆為一體二面，賑貸既有其優，必有其弊，董煟《救荒活民書》提及：「仁宗朝江南歲飢，貸民種糧十萬斛。屢經倚閣，而官司督責不已，貧民不能自償，上憐憫而蠲之。」當災民償還不出借貸的米糧時，基於同理心最後也只有免去其所欠米糧，其實也是人之常情，但應當償還的還是該還，否則與前述賑濟無異，又何來賑貸呢？

宋朝賑貸紀錄始於太祖建隆三年（962），揚、泗地區饑荒，戶部郎中沈義倫使吳越還，言：「揚、泗饑民多死郡中，軍儲尚有餘萬斛，倘以貸民至秋收新粟，公私俱利。」太祖納其言，以軍糧先行賑貸給饑民，也開啟日後宋代賑貸之法。至於賑貸的利息，宋初幾乎是以無息的方式貸與災民，如開寶四年（971）「振廣南管內州縣鄉村不接濟人戶，委長吏於省倉內量行振貸，候豐稔日，令只納元數。」

3. 賑糶

賑糶，是將米糧在災荒時，以低於市場的價格賣與災民。北宋太宗時期開始賑糶的救濟，雍熙二年（985）四月，「江南數州去秋微旱，民頗艱食」，遣使賑貸，並「將廩谷減價出糶」。 其功能有二，一是在缺乏糧食導致物價涌貴的情形下，平抑物價；二則是為救助災民，使其能以低價購買糧食，渡過缺糧的窘境。

真宗大中祥符九年（1016）時，廣南東西路物價高，人民無力負擔，即下令「廣州出廩米萬石還官出糶，以濟居民，谷貴故也。」到九月，朝廷仍是關心當地情形，故又詔：「如聞廣南東、西路物價稍貴，宜令轉運司、提點刑獄官分路撫恤，發官廩減價賑糶。」顯見政府對此的重視，如物價上漲，導致人民無法負荷，成為饑民、流民，反造成社會的不穩定，因而，早在物價高漲之前，先行調節，既平衡市場價格，又嘉惠地方百姓，實是一舉兩得的良策。莫怪乎賑糶一法成為宋代歷朝救災基本方針。

然而，賑糶亦有其限制，原規定若谷價高，必須「正月半已後，方許出糶」，這有些不近人情，因此哲宗紹聖元年（1094）六月時，詔：「今後所在置場糶米，更不限時月。如遇在京斛價高，戶部取旨出糶。」出糶的價格，通常是「常平只等糴時本錢」， 即是低價買進的金額出糶。至於出糶的情形與數量為何，《救荒活民書》〈韓琦平價濟村民〉中有概略描述：

令諸縣取逐鄉近下等第戶姓名，印給關子。令收執赴倉，每戶糶與三石或兩石。唯是坊郭，則每日零細糶與。浮居之人，每日五升或一斗。故民受實惠，甚濟飢乏。即未曾見坊郭有物業人戶，乃來零糶常倉斛斗者令諸縣取逐鄉近下等第戶姓名，印給關子。令收執赴倉，每戶糶與三石或兩石。唯是坊郭，則每日零細糶與。浮居之人，每日五升或一斗。故民受實惠，甚濟飢乏。即未曾見坊郭有物業人戶，乃來零糶常倉斛斗者。

首先，出糶糧米的對象必須是地方官認可，持有證明書的下等戶，一戶糶三或二石米。對於坊郭有物業之人，則糶與少量米穀。如此繁複的限制，目的在使真正需要救濟的人戶受到實惠，而不無謂浪費救濟物資。但是，也有逆向操作的例子，文彥博在成都當官時，米貴，以往皆限制出糶的數量，總是無法壓抑物價，故其在「諸城門相近寺院，凡十八處，減價糶賣，仍不限其數，張榜通衢。翌日，米價遂減。」

意外達到降低米價的效果。關於對象，宋朝廷嚴格規定，「即不得糶與興販及形勢之家。違者，重寘之法。」

但是，當地方倉儲不足應付饑民時，政府也徵詢地方積蓄之家，是否願意減價出糶，並給予酬庸。如真宗大中祥符五年（1012）二月，詔：京西諸州軍昨以谷貴，雖已減價出糶，尚慮民有闕食者，宜令轉運司諭轄下州軍，委實有饑民之處，多方勸誘蓄積之家除留支用外，將余剩斛分散救濟，仍差公幹官量口數監散。內有願減半價出糶者，亦聽，並將等第酬獎，無令減克邀難及接便煩擾京西諸州軍昨以谷貴，雖已減價出糶，尚慮民有闕食者，宜令轉運司諭轄下州軍，委實有饑民之處，多方勸誘蓄積之家除留支用外，將余剩斛分散救濟，仍差公幹官量口數監散。內有願減半價出糶者，亦聽，並將等第酬獎，無令減克邀難及接便煩擾。

有時政府鼓勵商賈前去災區糶賣，以促進災區之復原，並給與免稅優惠，如哲宗元符三年（1100）三月，河北諸郡被災，已進行賑濟措施，仍下令「其行商興販斛斗往災傷去處糶賣，乞依已得朝旨，與免商稅，至五月終。」

從以上三例看來，宋朝政府一方面禁止糶與興販形勢之家，急難時卻反倒拉攏富戶減價出糶，其兩者互相依存，保持著微妙的平衡。

4. 施粥

施粥，是遇到災荒時所實行的一種最急切的辦法， 畢竟它直接將食物送進災民肚子裡，雖不一定讓人飽，至少維持災民最低限度的生命。此法行之已久，《禮記‧檀弓》記載衛國凶飢時，公叔文子施粥與饑民事。於宋朝以粥糜濟民，更是普遍，諸如「遣中使詣雄霸瀛莫深滄州、干寧軍，為粥以賑居民」、令淮南路發廩粟為糜粥，以濟饑民」……等。

行之愈久的方法，弊病也愈多。當災民聽聞地方上施粥的消息時，手邊農事擺一旁，馬上蜂湧而至，因此耽誤農事。真宗天禧元年（1017）三月，兩浙提點刑獄鍾離瑾曾上言：「衢、潤二州闕食，官設糜粥，民競赴之，有妨農事。請下轉運司量賑米二萬石，家不得過一斗。」轉運使張寶亦言：「所部民飢，州設糜粥，外邑地遠，慮廢耕作。已令就給米，人日三合，頗濟窮乏。」

另外，人群聚集的結果，疾病也易隨之流傳。神宗熙寧八年（1075）二月，詔：「聞河東路賑濟饑民，多聚一處，太原府舍以空營，約及萬人。方春慮生疫癘，其令察訪、轉運司諭州縣據人所受糧計日給，遣歸本貫，即自它州縣流至而未能自歸者，分散處之以聞。」必須使災民各回原籍，或使之分散各處，以防生疫病。

實際上，將百姓聚集於城中煮粥賑濟，不僅「饑民聚為疾疫，及相蹈藉死。」有的災民已多日未進食，一獲粥糜，立即吞之，身體無法承受，而出現得粥皆僵仆狀況，亦使施粥遭受「名為救人，而實殺之」的批評。因此，煮粥施粥還不如直接賑濟米糧，讓災民留在家鄉接受賑給不逐食，才是上策。為救活更多生靈，北宋政府不遺余力，因而救活的災民不少。

真宗景德二年（1005）正月，命官前往荊湖北路、淮南諸州施粥賑濟「令擇幕職使臣強幹者專司其事，長吏常按視之，每十日具所賑糜粥之數以聞。自是，全活者甚眾。」天禧元年四月，查道將知虢州，「時虢州蝗災，道既至，不俟報，出官廩米設糜粥賑救飢者，發州麥四千斛給種，農民賴以濟，所全活萬餘人。」

官方也要求粥食的衛生，天禧二年（1018）夏四月，詔：「如聞京城作貧民糜粥，不至精潔，或糅以灰。宜遣中使按察，不得復然。」 儘管施粥的缺失再多，卻是最迅速提供災民需求的辦法，適用於重大災情或是逐食的饑民。

（二） 寬減刑稅

使災民溫飽之後，次要的是減輕其負擔，政府可為的是從降低稅賦開始。而寬減刑罰，也是體恤災民的作為。

1. 倚閣

倚閣，是指將百姓到期應繳納的賦稅予以延後、暫緩的辦法，以此紓緩災民繳交賦稅的壓力。例如仁宗天聖五年（1027）十月，詔：「河北災傷州軍，舊倚閣秋稅聽明年輸之。」 宋代對於倚閣的對象沒有明確的限制，主要是第三等或第四等以下的人戶，特別是第四等以下，另外也配合災情程度及放稅分數評斷，如神宗熙寧七年（1074）十一月，河北東路轉運、提舉司言：「夏秋災傷，放稅八九分以上，乞倚閣第四等以下秋料、役錢及當納去年倚閣青苗錢。」 與神宗熙寧八年（1075）二月，詔：「河東路災傷州縣第四等以下戶去年秋稅，及第三等以下戶和糴糧草，除已倚閣外，尚理殘零數，其令轉運司不限災傷分數，與倚閣。」北宋至中後期，財政拮据，給予災民倚閣的優待，若不設有戶等的局限，皆一致推遲稅賦的繳納，對北宋的財政而言將是一種負擔。

至於倚閣的災傷分數，哲宗時有這樣的規定，元佑三年（1088）十月二十四日，詔：「災傷放稅及六分以下，其滯納欠負即隨放稅外分數催納；七分以上，並行倚閣。」顯然放稅達七分以上，是評判倚閣與否的標準。此外，倚閣所寬限的時間有多長，也未有確切數字，通常有兩種情形，一是「候至來年夏料催納」， 或是「有自來災傷倚閣稅賦，候豐熟日起納。」從秋稅繳納的九月到第二年的五、六月收成繳交夏稅，約十個月的時間，意即等待下次米穀收成繳納。另一種，待豐熟日繳，則給災民很大的彈性空間，若是連年水旱災荒，何時能達到「豐熟」，則賦稅繳納與否可，這其中含有極大的不確定性。

2. 蠲免

蠲免，即是將災民的賦稅或先前的欠稅予以免除。當時蠲免的錢糧主要有三種，一是因災荒欠下的官稅錢物，如英宗治平八年（1071）二月八日，「以南雄州民有無田產而有稅錢者例出役錢，詔蠲之。」 二是借貸的官錢官糧，如仁宗皇佑四年（1052）三月，「蠲江南東、西路民所貸種糧。」

三是無名逋負，如思州清河縣的民戶歲輸芻芠，因水患積欠逋負，「後河去，猶賦之。至是積逋負十四萬於數十貧戶，後蠲之。」北宋蠲免的錢物如此複雜，實由於其為宋代歷朝的愛民之法。開國的宋太祖，干德二年（966）四月即曾下詔，免夏租：

古之為國者，凡有災沴，必示蠲除，慮一谷不登，則百姓失所。屬自春夏，時雨尚愆，深念黎元，失於播植，所宜優恤，俾獲昭蘇。應諸道所征今年夏租，委在處長吏，視民田無見青苗者，與放免古之為國者，凡有災沴，必示蠲除，慮一谷不登，則百姓失所。屬自春夏，時雨尚愆，深念黎元，失於播植，所宜優恤，俾獲昭蘇。應諸道所征今年夏租，委在處長吏，視民田無見青苗者，與放免。

祖宗的愛民之心也影響後世的帝王，使蠲免成為日後宋代普遍施行的救濟措施。仁宗時更「改追欠司曰蠲納司，旋命近臣詳定應在名物下諸路轉運使，期以三年悉蠲之，每三年復一大赦，凡宿逋之總於蠲納司者，苟非侵盜，皆得除洗。歷聖相授，率由舊章，所蠲當以數百萬計。」有這樣的期許與典範，也難怪蠲免的數額在宋朝是如此龐大。

汪聖鐸《兩宋財政史》，對宋代蠲免的賦稅做過研究，在此僅就北宋部份做說明，據其統計真宗年間蠲免有七次、仁宗三次、英宗三次、神宗一次，其中蠲免的數額至多與至少者皆是出於仁宗時期，以嘉佑四年（1059）以三千兩百一十六萬石為最多，皇佑年中的三十三萬石最少，而英宗治平元年（1064）所蠲放的兩稅額占當年稅收的百分之十八，次年則占百分之八，一般年份都不低於百分之五。

這些史籍記載的數字固然不一定精準，寫在此的目的，是想呈現北宋蠲放數額所占其稅收總額的比例其實是不低的，也顯示出當時政府不吝於對百姓的照顧。

3. 寬減刑罰

荒年時期糧食不足災民為求生存，或力有未逮，以致於觸犯法律，往往被認為情有可原，因此政府在此予以寬減刑罰亦是一種減緩災民壓力的方法。亦即平常社會安定時，犯法都是不能原諒的，可按法條審判之，然荒歉之年不同於平時，因饑饉而成為盜賊若照原來的法律予以處置，將更易招致民變。宋代前期北鄰遼國、後期鄰金，西又有西夏，各國皆對宋國持以虎視眈眈的態度，其所處環境實在禁不起任何內亂，因此如何維持國家受災時內部的穩定則顯得相當重要。

仁宗皇佑三年（1051）十月六日，大理寺言：「信州民有劫米而傷主者，法當死。」帝謂輔臣曰：「飢而劫米則可哀，盜而傷主則難恕。雖然，細民無知，緣於飢爾。」遂貸之。又曰：「用刑寬則民慢，猛則民殘。為政者當得寬猛之中，使上下無怨，則水旱不作矣。卿等宜慎之。」在非常時期，以仁民愛物的心為災民著想，實屬難得。

（三） 穩定物價

災時物資供需必定失衡，如何透過政策控制市場價格，同樣是荒政中重要的一環，宋代政府在此方面的作法主要有下列幾項：

1. 罷官糴

宋代有常平倉之設，因此各路皆有提舉常平官進行平糴，豐年收成穩定時，即向百姓買進，除為國家儲存糧食外，亦可使價格不致下滑。如米糧歉收時，谷價益高，則不向民間收購，以防情形雪上加霜。

宋人張昷之，為真宗大中祥符八年（1015）進士，其任常州通判時，即有此作為，當時「常飢，發運使急於官糴，谷益貴，公奏罷官糴，而民不流亡。」即適時而為以紓民困。又或是蘇軾在哲宗元佑四年（1089）知杭州時，浙西地區先遭水淹，又逢乾旱，軾即上〈乞賑浙西七州狀〉請朝廷體恤當地百姓，其中提及若省倉不缺軍糧，或常平倉仍足夠，即勿收購此地米糧，以防米價上揚。此二者皆為暫停官方的糴買，以緩和災區狀況的作為。

2. 禁閉糶與遏糴

閉糶與遏糴，字面上解釋，亦即不賣米、不買米之意，其二者皆是禁止米糧在市場上流動，用以導致物價攀升的舉措。讓米糧四處互通，由豐稔地區流向荒歉地區，維持供需平衡，是市場經濟中常用的方法。有的地方官員懼於鄰郡的災荒將波及自己所屬區域，故禁止所屬地區之米斛流向外地，以致物價不降反漲，董煟則批評此為「見識狹陋之論」，並說：「今鄰郡以吾境內豐稔，而來告糴，義所當恤。此宜物色上流豐熟去處，勸誘大姓，或本州島島島島島發錢，差人轉糴，循環糴販，非惟可活吾境內之民，又且可活鄰路之饑民。」使糧食流通的好處是多方面的，不但利己又利人。

3. 不抑米價

米價隨豐年與凶年波動，這是市場機制自由調幅的結果，常平之法即是利用此特點，進行糴糶。政府若是強行控制物品價格，招來的恐怕就是：客米不來，若他處騰湧，而此間之價獨低，則誰肯興販，興販不至，則境內乏食。上戶之民，有蓄積者，愈不敢出矣。饑民手持其錢，終日皇皇，無告糴之所，其不肯甘心就死者，必起而為亂客米不來，若他處騰湧，而此間之價獨低，則誰肯興販，興販不至，則境內乏食。上戶之民，有蓄積者，愈不敢出矣。饑民手持其錢，終日皇皇，無告糴之所，其不肯甘心就死者，必起而為亂。該漲時不讓其自然漲價，愈是操縱，則民困亦為嚴重。

北宋政府深知此一道理，因此仁宗皇佑年間，范仲淹知杭州時，「二浙阻飢，谷價方涌，斗計百二十文，仲淹增至百八十，眾不知所為，仍多出榜文，具述杭飢及米價所增之數，於是商賈聞之，晨夕爭先惟恐後，虞後者既來，米既輔湊，價亦隨減。」 二是熙寧八年（1075）夏，趙抃知越州，「時吳越大旱，米價涌貴，飢死者眾，……抃獨牓衢路，令有米者任增價糶之，於是諸州米商輔輳詣越，使米價低廉，民無所飢。」而包拯知廬州時，也曾以同樣方法不限米價，使米價未久即因之下跌。

（四） 使災民自立

前述的救濟方法，無非是希望災民們能從災害中儘快恢復元氣，因此給予救濟之外，能使其因災荒失去家園與賴以維生的工作後能得以自立，賺取微薄的金錢，或是成為國家的士兵，則至少不會無所是事，並且得以有機會再重回家鄉，復其本業。

1.以工代賑

災荒時期招募災民從事土木興建的工程，藉此可給予其一點工錢，亦是賑濟的一種手段，利用多餘的人力協助地方興修水利工程等建設，不僅有益於災民生計，更是促進國家和地方的發展。北宋採用以工代賑方式，在神宗以後才較為頻繁。

以工代賑的工程不僅限於農田水利，其他城牆、寺廟、橋樑、道路的繕修也是工程的內容，而所募得的工役人數往往可多達上萬人。熙寧八年（1075）閏四月，提舉永興軍路常平等事章楶言：「鄜延路去年災傷歲飢，知延州趙禼，舍流民以空營，募壯者築浚城壕，自秋及春，役二十二萬九千八百餘工，人不乏食，而城池皆葺於舊。」同年夏天，吳越地區旱災情形嚴重，知越州的趙抃盡心盡力的賑災，募災民築城，「又僦民完城四千一百丈，為工三萬八千，計其傭與錢，又與粟再倍之！

這些舉措是以消費復甦各行業，帶動人民早日恢復正常生活，又以低價募得工役，興建寺廟，助民的同時也節省經費為地方興修，如此兩全其美的事跡廣為好評，至此，以工代賑的方式普遍為後世所運用。

2. 募兵

宋初采行募兵制，《宋史‧兵志七》提及其士兵來源：「……或募饑民以補本城，或以有罪配隸給役。」因此早在宋太祖時期就有募饑民為兵的情形，其曾言：「可以利百代者，為養兵也，方凶年飢歲，有叛民而無叛兵，不幸樂歲而變生，則有叛兵而無叛民。」 他認為在荒年募災民為兵，可以維護社會安定，也是一種擴充軍隊的時機。

（五）總結

藉由以上救災的方法，可以領略北宋朝廷體恤百姓的用心，其以人民存活為前提，採取了多樣的救災方法，儘管這些方法多承前代而來，仍不掩其凡事以災民需求為出發的考量與以仁為本的態度，同時亦代表其深知解決災民、流民問題，等同維持了國內社會的穩定。

然而，救災物資其實是有限的，通常必須做最有效的畫分，以免浪費，故北宋針對救濟對象有明確規定，主要是以災民的財產作區分，通常賑濟以四等戶以下災民為主。

其中僅賑濟與施粥為免費性質的救濟，賑貸與賑糶皆是以低廉的價格將米糧賣給災民，因災繳納不出的賦稅則有倚閣與蠲免的優待。以工代賑、募兵則皆帶有互利的成分。為使災時的物資更為流通，禁閉糶、遏糴與不抑米價都是具有平衡供需作用的方式。

由這些措施可看出，北宋政府采行多元方式的救濟辦法，並且將這些方法同時融合併用於某一件救災工作上，使救災的效果更加顯著。 也可見到北宋時期的救災不僅吸收前代之精髓，同時也更兼顧人民的需求，在救災方法上有所改善與創新，因此使救災措施的效果發揮的更為深廣。