在地攤經濟的煙火中，曾被寄予收復釣魚島厚望的中國城管，再一次走到了十字路口。

2020 年 6 月，一度消失在主流輿論里的中國城管再次被推上風口浪尖。

不過，他們的任務是「擺攤動員」：據媒體報導，不少地方的商販都接到了城管隊員打來的電話，動員他們出去擺攤。

· 江西九江瑞昌市，城管打電話喊商販去擺攤

這則新聞之所以惹人注目，無疑是因為新聞當事人的身份反差。眾所周知，城管與小販的激烈衝突曾是中國網際網路流行多年的熱門梗。

然而好景不長，「地攤經濟」火了沒幾天就遭到多方降溫，北京城管更強硬表態，依法嚴格查處占道擺攤設點違法行為。

曾被中國網民寄予收復釣魚島厚望的中國城管，再一次走到了十字路口。

從「下崗牌滷雞蛋」開始

中國的城市管理，自始就與小攤小販相愛相殺。早在中國市政體系初創的民國時期，沿街叫賣的小販就已經是讓市政頭疼的大問題。

1936 年，茅盾在《大公報》向全國徵文「中國的一日」。其中一篇投稿記錄了蔣介石發動的新生活運動「整飭市容」的過程：一個警察揮著木棍驅趕街邊菜攤，小販求饒、木棍打斷，警察才滿意，畫風已很有當代色彩。

不過，國民政府沒有能力將管理常態化，街頭暴力執法更是常常遭到左派輿論抨擊。1946 年，上海市嚴厲取締攤販，引發街頭抗爭。最終，市政府被迫撤銷「取締」決定。

直到 1956 年社會主義改造完成，私營經濟喪失合法性，被定性為「資本主義尾巴」的小攤販逐漸從中國的大街小巷退場。

他們的重新出現，也與再一次的社會變革息息相關：1979 年人口流動鬆綁後，越來越多城郊農民將自家農貨運到城裡販賣，受到經常買不到菜的市民們的熱烈歡迎。

· 「不得隨意毆打顧客」是彼時國營商店的常態

另一批擺地攤的，是大批從「廣闊天地」返城的知青。

他們回城後無處就業，不少人選擇練攤謀生，賣食物、書籍、生活日用品，到後來把廣州等地的貨物進來內地城市倒賣，一些人通過當「倒爺」成為了中國第一批萬元戶。

一開始，這些攤販作為「社會主義經濟的必要補充」，受到的鼓勵遠遠大於管制。但九十年代之後，事情逐漸起了變化。

一方面，中國的城鎮化進入快車道，1996 年突破 30% 大關，同時，大量城鎮職工下崗，為生計所迫加入了隊伍愈發龐大的擺攤大軍。

· 「下崗牌專業滷雞蛋，五毛錢一個，味道好得很」

另一方面，小攤小販不受官員待見的問題也逐漸暴露：絕大部分小販是無照經營，占道影響交通、亂丟垃圾、因擾民而被投訴，等等。

在此背景下，1992 年，建設部頒布《城建監察規定》，授權各地方單位組建城建監察隊伍，負責監察市容、交通、工商、園林、環保、衛生等方方面面。此後各地組建的城建監察大隊，即是今天城管的前身。

不過，這輪操作的結果出人意料。

一聽說可以組建自己的執法隊伍，城建監察很快變成了各地方單位趁機擴編制的大旗。1996 年前後，北京市一級的行政執法隊伍多達 127 支，上海有 142 支，杭州高達 207 支。

多頭管理下，對付小販反而越難。不僅因為小販高度靈活，擅長游擊，而且，小販管理麻煩但收費「油水」微薄，各監察隊伍單位都更偏愛密集騷擾定點經營單位。

於是，「七八頂大蓋帽，管不住一頂小草帽」成了中國街頭的常態。

1997 年，不滿於這一現狀的國務院開始推行改革，將地方政府多個部門的行政處罰權集中委託一個部門來行使。這個新部門就是後來讓人聞風喪膽的「城管」。

「快跑，城管來了」

1997 年 5 月，北京市宣武區宣布建立「城管大隊」，管理範圍包括市容衛生，園林綠化，占道經營，違章亂建和無照經營等。

綜合執法試點成功，到 1998 年 12 月 1 日，宣武經驗已經普及北京城八區，並推廣到越來越多的城市。

· 現已與西城區城市管理監察大隊合併，掛牌為「北京市西城區城市管理綜合行政執法監察局」

在中國「條條」的行政制度中，城管是一個特例：沒有上級管理部門，有些地方歸城建部門管，有些歸環衛部門管。具體工作內容則由各地自行規定。

各地政府都發現，「什麼都管」的城管用起來特別順手。各地在增設城管機構時，不斷將油水稀薄又與市容環境相關的事項丟給城管。1997 年，城管經國務院法制局明確的職權有 7 項，到 2005 年，執法職責就擴大到了 13 大項，292 個案由。

不過，作為集中行政處罰權的產物，城管往往只能「借法執法」，執法依據散落在眾多部門法規中，甚至相互打架。曾有城管表示非常羨慕交警：只要靠一部《道路交通安全法》執法就夠了。而城管光為監管尋找法律依據，就要消耗大量精力。

而且，城管只有行政處罰權，沒有對應的行政強制權，直接後果是缺乏正當的執法保障手段，連查抄違規人員證件的權力都沒有，只能靠「勸說」，效果可想而知。

沒有正當手段，就只能另闢蹊徑。最常用的一招是靈活運用《行政處罰法》規定的「證據先行登記保存」制度。該制度本來目的是保留執法證據，實際變成了變相的扣押、抄沒。

· 2001 年，武漢七城區整治占道時抄攤

即便存在這些問題，城管還是得到了高層肯定。2002 年 8 月，國務院法制辦公室原主任曹康泰高度肯定城管改革的成效：

雖然執法隊伍和人員減少，但是執法力量卻更加集中，執法力度大大增強，執法水平和效率顯著提高。以往多頭執法體制下長期困擾政府的沿街私搭亂建、亂設攤點占道經營、隨意設置牌匾廣告、任意損壞公用設施等問題，基本上得到了解決。

不過在精簡隊伍方面，曹主任顯然過分樂觀了。

城管管轄的事項越來越多，正式編制數量卻長年固定，急需用人的城管隊伍很快就以另一種方式膨脹了起來：協管員。

協管員就是俗稱的合同工、臨時工。據公開報導，2003 年，北京市聘用了約 2000 名協管員，到 2011 年，已經膨脹到 6500 余名。2013 年，廣州市正式執法隊員為 3100 多名，協管員則達 3800 名。2014 年，深圳市正式執法人員 1200 余名，臨聘協管員則有 5000 餘人。

相比於有公務員或事業編制的正規城管，協管員待遇相當低下，至今在許多地方只有每月一兩千元的工資，人員流動性極大。

嚴格說來，他們只是執法輔助人員，並無執法權力，但他們卻承擔了絕大多數的一線髒活，後果可想而知。

· 早年引發眾怒的城管暴力新聞，往往以推說當事人系臨時工而告終，常引起網民不滿，卻也是現實的另一面

城管大量使用臨時工的弊端，業內早已人盡皆知。早年司法改革時，一度提出要將合同工、臨時工堅決調離執法崗位。

問題是，一線髒活總得有人干，全國每個市縣都變出幾千個事業編制談何容易，只能繼續讓灰色地帶的協管員打主力。

在這樣的制度安排下，城管成為多年間中國網際網路上的熱門話題也就不足為奇了。

2006 年 8 月 11 日，保定來京人員崔英傑，因賣烤腸的三輪車被城管沒收，在衝突中刺死海淀區城管副隊長李志強，該事件引發了全國對城管執法問題的關注。

崔英傑案是新中國第一例與城管相關的命案。而據《中國新聞周刊》當年九月的報導，從年初到發稿時，就至少有以下公開被報導的事件：

3 月 31 日，據《蘭州晨報》報導，一位從臨洮到蘭州靠蹬三輪為生的小伙子，在蘭州西站果菜副食批發市場附近遭到幾名七里河區城市管理執法局城管的毆打致使昏迷。

5 月 4 日，據《京華時報》報導，北京和義南苑北里小區，一名黑摩的司機在「逃跑」過程中，被緊追不捨的城管協管員用磚頭拍中前額，造成頭部凹陷骨折。

7 月 31 日，《南方都市報》報導深圳市城管聯動執法大隊在龍華執法時，龍華街道辦城管執法隊數輛車卡死市城管執法車，6 名市城管隊員遭到 30 多名街道城管隊員的毆打。他們的手被反綁在背後，褲子被當街扒下，並被扭送到公安機關。

8 月 12 日，中央電視台「中國周刊」節目播出專題片《 17 秒的暴力》，講述 8 月 4 日下午，一名頭髮花白的老人騎著三輪車進入石家莊火車站廣場拉客，違反了石家莊市相關規定，招致五六名城管人員的毆打。

輿論影響最大的案件，要數夏俊峰案。

2009 年的一天，瀋陽小販夏俊峰和妻子在馬路上擺攤，被城管查處，並被帶去「協助調查」。最終，夏俊峰用隨身攜帶的腸刀殺死兩名城管，重傷一名，後被判處死刑。

當時的輿論對夏俊峰抱有極大同情，不止一名證人表示，目擊到夏被執法人員毆打。

另一方面，被殺的兩名城管的家庭也並不比小販好上太多：申凱是家中獨子，父親是環衛工人；張旭東則與老婆、孩子、父母和患病的哥哥，一同擠在一處五六十平方米的房子裡。

· 夏俊峰的妻兒（左）和申凱的母親（右）

這場悲劇，弱勢雙方兩敗俱傷。

城管的十字路口

其實，相關部門並非沒有作出過容納攤販的努力。

2009 年，國務院法制辦公布的《個體工商戶條例（徵求意見稿）》，草案中，個體工商戶登記並不要求具有「經營場所」，沒有固定營業地的流動小販也能登記成個體工商戶，結束「無照經營」的生活。

然而，這一突破在 2011 年頒布的《個體工商戶條例》中被取消了。

· 登記為「個體工商戶」需要註明經營場所

各地的城市管理者，也不想讓城管打小販成天上新聞。不少城市的折衷辦法是建立「疏導點」，讓小販進場集中擺賣。

但這些官方選定的合法擺攤區往往位置偏僻，遠不如人流量大的幹道路邊生意興隆，還要收取攤位租金，貧困家庭無力承受。

· 這個疏導點被暗訪記者點名「髒亂差」。但對於管理者來說，髒亂差不要漏到主幹線旁邊就算過關了

另一方面，城管的壓力也越來越大。來自上級的整治市容、創文創衛的要求，成為他們沉重的負擔；頻發的惡性事件讓他們感到生命受到威脅，更別說外界的非議。

多重壓力下，各地城管開展了各種「自救」。

有些選擇升級裝備：

· 廣東廣州、江蘇徐州等多地開始打造持防暴盾、戴頭盔、穿武裝背心的城管隊伍，又引起一波「給我三千城管，我能打下台灣」的調侃

有些則開始探索「柔性執法」——但那些靠擺攤養活全家老小的小販，顯然不會因為城管的柔情而聽從指揮。

· 武漢漢口老城區，一小商販為討要被沒收的攤車，當街向城管下跪，執法隊員選擇了與商販對跪

面對這樣尷尬的處境，2015 年 12 月 30 日，中央下發《關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，被認為是城管改革的綱領。改革明確住建部作為城管的指導單位，通過科學確定編制強化隊伍建設，通過規範和監督提高執法水平等。

《意見》中改革完成時間點是 2020 年。然而由於現實的複雜性，直到 2019 年底，多數地區只是勉強完成了機構改名和協管員換裝，一個正式城管帶著一批協管員上街執法的情況仍普遍存在，城管內部最關心的編制問題更是遙遙無期。

儘管如此，得益於突如其來的地攤熱潮和城管邀請小販出攤的奇聞，調頭機動的城管隊員達成「人民群眾滿意度顯著提升」大概不會太難。

無論如何，勸人出攤的城管總是比驅趕小販的城管顯得可愛多了。

· 2017 年，德陽，城管幫小販撿起散落一地的枇杷

來源：大象公會

文｜劉喜

參考資料：

[1]王雅琴, & 沈俊強. (2013). 城市管理監察綜合行政執法之理論與實踐. 法律出版社.

[2]李振. (2018). 制度建設中的試驗機制：以相對集中行政處罰權制度為案例的研究. 中國社會科學出版社.

[3]何兵. (2008). 城管追逐與攤販抵抗: 攤販管理中的利益衝突與法律調整. 中國法學, 5, 159-169.

[4]江凌, & 張水海. (2008). 相對集中行政處罰權制度: 發展歷程, 實施情況與基本經驗——城管執法體制改革 12 年回顧. 行政法學研究, 4, 14-15.

[5]孫志建. (2014). 中國城市攤販監管緣何穩定於模糊性治理--基於" 新多源流模型" 的機制性解釋 . 甘肅行政學院學報, (5), 28-43.

[6]張浪. (2016). 論城管協管員制度的正當性及其完善. 淮陰師範學院學報 (哲學社會科學版), (3), 9.

[7]范詩彤, 李立勛, & 符天藍. (2019). 流動攤販疏導區的實踐效應和挑戰——以廣州市荔灣區源溪社區疏導區為例. 熱帶地理, 39(1), 81-90.

[8]中國新聞周刊. (2006-09-01). 城市管理者與攤販的「戰爭」

http://news.sina.com.cn/c/2006-09-01/111910894589.shtml

[9]法制日報. (2008-01-24). 城管到底管什麼？職能複雜，一言難盡

http://finance.people.com.cn/GB/6816547.html

[10]新京報. (2009-01-04). 城管十年：從粗暴到溫柔

http://news.ifeng.com/society/5/200901/0116_2579_972428.shtml

[11]人民網.(2011-10-20). 「城管」的前世今生 城市管理制度從何而來？

http://legal.people.com.cn/GB/15940234.html

[12]中央電視台. (2013-07-27). 新聞調查：城管與小販

http://tv.cntv.cn/video/C10435/6610f5e563dd4dc5aa384c345bcb392b