綠色全球治理：
國際非政府組織秘書處和國際組織環境議題主流化
（1950-2017）
作者：Thomas Dörfler，德國聯邦應用科學大學教授，研究興趣包括全球治理、國際組織等；Mirko Heinzel，格拉斯哥大學政治學研究助理，研究興趣是全球發展與健康治理
來源：Thomas Dörfler and Mirko Heinzel, 「Greening Global Governance: INGO Secretariats and Environmental Mainstreaming of IOs, 1950 to 2017."Review of International Organization,Vol. 18, No. 2, 2023, pp. 117–143.
導讀
在過去幾十年裡，由於公民社會的壓力，將環境問題納入其主流政策範圍（policy scope）的國際組織的數量顯著增加。本文假設，一個國際非政府組織（International Non-Governmental Organizations, INGO）的總部（秘書處）越靠近國際組織的總部，它就越有可能推動該國際組織涉足環境領域。為驗證這一假說，本文對一個1950年至2017年間76個國際組織總部的新數據集進行了分析，並有三處顯著發現：首先，國際非政府組織的秘書處越靠近國際組織，該國際組織就越有可能將環境政策納入主流；其次，當鄰近的國際非政府組織能夠依靠成員國國內其他非政府組織時，它們的貢獻就會增加；第三，一個路徑案例（pathway case）表明，在世界銀行將環境問題納入主流的運動中，鄰近的國際非政府組織在內部遊說（lobby）、外部遊說和信息提供方面發揮了重要作用。然而，他們的努力在很大程度上依賴於國內非政府組織的工作。
在過去的幾十年裡，越來越多的國際組織選擇在環境領域議題上有所作為。儘管這一趨勢在20世紀50至60年代並不明顯，但從那時起，（研究樣本中）過半的組織選擇將環境問題納入其主流政策範圍。作為國際組織擴大其政策範圍的表現之一，環境議題主流化（environmental mainstreaming）受到了越來越多學者的關注。其具體著眼點包括成員國利益關切、官僚機構倡議、國際組織的（規範）擴散（diffusion）以及國際非政府組織作用等議題。學者們為理解國際非政府組織推動國際組織擴大其政策範圍的機製做出了巨大的貢獻。然而，對單一案例研究的關注意味著缺乏對國際非政府組織擴大其政策範圍的程度的了解。因此，本文的核心問題在於：環境類國際非政府組織在多大程度上影響了國際組織的環境議題主流化？
本研究意在三方面做出突破：第一，就國際非政府組織在環境議題主流化方面的作用（包括內部遊說、外部遊說和信息提供）以及影響方式（地緣鄰近和國內非政府組織）提出論證；第二，基於1950至2017年的76個國際組織數據進行大樣本（large-n）量化分析並檢驗上述論證假設；第三，以一個具體的路徑案例展示地理鄰近如何影響國際非政府組織在推動國際組織環境議題主流化方面的作用。該案例還顯示了鄰近性如何影響全球治理中利益相關者地位的不平等——鄰近的國際非政府組織可以越過當地非政府組織決定（dictate）社會運動的走向——因此，本文研究對於國際組織利益攸關者的參與、國際組織選址、公平和效率等議題來說具有重要意義。
本文共分為四個小節：第一，首先概述了對國際組織政策範圍擴大到環境領域的理論解釋——環境類國際非政府組織秘書處與國際組織總部之間的距離；第二，引入研究所用的數據集、研究設計以及變量的操作化（operationalization）和測量；第三，探索了研究所感興趣的變量的經驗闡釋力（empirical explanatory potential）；第四，通過關於公民社會在推動世界銀行環境議題主流化方面的重要性的路徑案例，探討鄰近的國際非政府組織的重要性。最後，本文對研究結論、局限性以及研究意義進行了總結。
鄰近國際非政府組織對國際組織的環境議題主流化的影響
本文對環境議題主流化的定義是「將環境目標（objectives）納入非環境部門」，即過往並不以環境政策為核心關切點的國際組織將環境問題納入其政策範圍。並且，當存在國際非政府組織的秘書處在地理上與該國際組織鄰近時，這一進程將更加明顯（H1）。這一假設的提出基於現存文獻中關於公民社會影響國際組織的理論。其中，影響產生的機制包括內部遊說（向直接決策者提建議）、外部遊說（競選、抗議、集會、誘導抵制或非暴力反抗等方式動員公眾輿論）以及信息提供（關鍵知識信息來源以及溝通渠道）。雖然非政府組織影響作用的機制已經得到了很好的探討，但就哪些非政府組織可以影響國際組織的變化方面依然知之甚少。本文認為，當國際非政府組織的秘書處設在靠近國際組織總部的地理位置時，他們的影響能力就會增強。這一論點是基於關於遊說能力與空間鄰近性的正向關係、非政府組織影響的國內環境和國際組織的規範擴散等理論觀點。
本文進一步假設，國際非政府組織鄰近性與國際組織環境議題主流化之間的關聯（association）將隨著成員國中當地環境類非政府組織的數量增加而更加顯著（H2）。因為兩種不同層次的非政府組織之間可以形成「倡議聯盟」（advocacy coalitions），從而國際非政府組織可以通過當地非政府組織獲取該成員國的關鍵信息並構建起「信息政治」（information politics）。
研究設計
為確定國際非政府組織鄰近性與國際組織環境議題主流化之間的關聯，本文構建了基於二元變量回歸和面板數據的線性概率模型。模型中包括固定效應以控制國際組織異質性和其他干擾因素，並使用Huber-White 修正解釋對二元響應變量使用最小二乘回歸（OLS）所引入的異方差（heteroscedasticity）。本文選用線性概率模型，因為條件Logit模型將需要排除所有從未擴展職能或一直以環境政策為主的國際組織。但是，本文將條件Logit、泊松偽極大似然（Poisson-pseudo maximum likelihood）模型、兩階段最小二乘回歸（two-stage-least-squares）、COX比例風險模型（Cox proportional-hazards model）以及使用赫克曼修正（Heckman correction）的Probit模型等作為研究的穩健性檢驗。
在因變量方面，本文使用了Measure of International Authority（MIA）的關於政策範圍的數據集，包括1950至2017年間活躍的76個國際組織（除去一直以環境為核心的全球環境基金，Global Environment Facility），並將環境議題主流化作為一個二元變量/主要因變量來進行度量。該數據集對國際組織是否滿足八項標準之一進行了編碼——如果滿足則編碼為1，反之，編碼為0。二元變量的優點是不需要對哪些環境問題做出定性判斷。這種方法對於初步分析許多不同國際組織的環境議題主流化是有用的。然而，這一選擇並不能捕捉到環境議題主流化程度上的差異。圖1顯示了環境議題主流化的總體趨勢。
圖1 數據集中的國際組織數（上灰線）和環境議題主流化的國際組織數（下黑線）
（本文圖表均系譯者摘自原文，後不再贅述）
在自變量方面，本文對秘書處與特定國際組織總部設在同一國家的環境國際非政府組織數量進行了統計。數據是根據國際協會聯盟（Union of International Associations）的《國際協會年鑑》按兩步法進行編碼的——首先，提取年鑑中那些主題代碼為「環境」的國際非政府組織；其次，根據所列出的秘書處地址對組織位置進行了編碼。只有成立且活躍的國際非政府組織才會被計算為研究變量。
在控制變量方面，本文使用了國際組織層面（如集中pooling、委託和擴散）、成員國層面（全球治理偏好、民主水平、人均國民生產總值和異質性）和國際非政府組織層面的多個控制變量，以確保相關性不是由與本文理論解釋無關的國際組織之間的異質性驅動的。在國際組織層面，擴散變量對研究提出的挑戰是處於同一國家的不同國際組織之間的相互作用會影響非政府組織所能發揮的作用；針對這一問題，本文引入了環境議題主流化的空間滯後（spatial lag）模型。此外，數據中環境議題主流化長期且單調的增長趨勢存在逆轉的可能性，需要使用橫截面（cross-sectional）模型進行穩健性檢查。當然，由於多重共線性（multicollinearity），這些結果仍然需要被謹慎處理。
關於國際非政府組織秘書處鄰近性對國際組織環境議題主流化重要性的比較分析
表1展示了五個模型的估計結果，重點關注鄰近國際非政府組織在國際政府組織環境議題主流化中的作用。在模型1中，本文只考慮了感興趣的變量。在模型2中，本文進一步控制了國際組織層面制度設計的變量（集中和委託）和其他替代性解釋（成員國偏好、擴散、人均收入、民主、偏好與異質性）。模型3中引入了國際組織特定時間趨勢（IO-specifc time trends），通過將每個固定效應與感興趣的年份交互來解釋偽重複（pseudo-replication）的潛在問題。模型4包括年份固定效應，以解釋常見因素的干擾（如環境峰會）。最後，模型5涵納了前四種模型中所有的影響因素。
表1 鄰近國際非政府組織影響的回歸模型
研究結果表明，鄰近國際非政府組織似乎對國際組織的環境議題主流化中起著關鍵性影響。在表1所有模型中，在最高置信水平（p<0.001）上，二者相關係數皆為正且在統計上顯著。根據這些模型，一個國際非政府組織的出現將使得特定國際組織環境議題主流化的可能性增加約0.2%。為減少過度解釋虛假相關性的可能，本文還提供了來自安慰劑檢查（placebo check）的證據。圖2展示了通過交換模型中的因變量（環境），以關注國際組織政策範圍內的其他政策領域（如農業、教育、金融等）。雖然環境類國際非政府組織與國際組織環境議題主流化有關，但它們與其他九個政策領域中的國際組織主流化都沒有任何正向和統計上顯著的聯繫。這些結果為研究提供了更有力的證據，並且可以從數據中推斷出鄰近國際非政府組織秘書處和環境議題主流化之間的關係。
圖2 安慰劑檢查（95%可信區間，模型6至模型15）
國際組織與成員國公民社會的聯繫（exposure）可能會成為上述結果的影響因素。然而，本文重點關注公民社會與鄰近環境類國際非政府組織之間的連通性（connectivity）。為確保其它類型的關係不會影響結果，本文對模型4進行了重新設計，但是控制了國際組織與當地公民社會之間的關係。關於環境公民社會的數據在三個維度上有本質差異：焦點（focus：公民社會的工作目標）、地點（公民社會的位置）和聯繫類型（exposure type：公民社會中與國際組織接洽的是國際/國內非政府組織秘書處還是公民社會成員）。本研究認為國際非政府組織（焦點）作用的關鍵機制在於其秘書處（關係類型）是否位於國際組織總部（地點）附近。表2展示了不同的公民社會變量，其中本文感興趣的變量使用斜體表示，其相關性顯示在括號里。
表2 公民社會關係類型維度
表3顯示了對模型4調整的結果，包括對公民社會變量的進一步控制。當然，這些模型面臨著多重共線性問題，因為不同類型的公民社會變量有很大的相關性（見表2）。其中，四個模型中的方差膨脹係數（VIF，VIF值越大則多重共線性越輕）均高於臨界值10，但其中模型18和20的值也只是略微高於10。儘管如此，結果表明鄰近國際非政府秘書處在六種公民社會變量中具有最重要的地位。當保持該變量不變時，其他變量中所包括的附加信息似乎沒有提供與國際組織環境議題主流化之間的正向關係。
表3 控制公民社會關係維度後的鄰近國際非政府組織影響
綜上所述，目前研究的結果表明可以拒絕國際非政府組織的鄰近性與國際組織環境議題主流化無關（H1）的原假設。那麼，這些國際非政府組織是否如H2中所暗示的那樣，部分地依賴於與國內非政府組織的網絡關係。文章對模型4進行了重新設計，並充分考慮了二者之間的關係。圖3顯示了當保持國際非政府組織在其均值數量時，將成員國之間國內非政府組織平均數量從0增加至30所產生的線性預測。因而，H2的原假設也可以被拒絕，國際非政府組織的影響機制似乎在很大程度上依賴於與國內非政府組織之間的網絡關係。當成員國國內非政府組織數量從0增加至30時，鄰近國際非政府組織與國際組織環境議題主流化之間的關聯幾乎翻了三倍。
圖3 鄰近國際非政府組織與成員國國內非政府組織間互動
此外，本文進行了多種穩健性檢查，以儘量減少錯誤推斷的可能性，包括反向因果關係、二元因變量局限性、自變量測量、固定效應有無、樣本代表性等。上述結果多數都是穩健的，與文章結論之間保持了一致性。
機制探討：總部在美國的國際非政府組織在世界銀行內部環境議題主流化方面的作用
為探究論點合理性以及上述關聯背後的因果機制，本文將世界銀行作為闡釋「公民社會在將環境問題納入國際組織主流政策範圍方面發揮核心作用」這一機制最有用的「路徑案例」來論證鄰近國際非政府組織在內部遊說、外部遊說和信息提供方面的重要性（H1）以及與世界銀行受援國非政府組織建立的倡議聯盟之間的關係（H2）。國際非政府組織在推動環境議題主流化方面的成功是基於重點關注世界銀行資助的「問題項目」（只追求發展而忽視生態）的環境和社會影響的可見運動（如巴西Polonoroeste項目等）。
首先，組織可以利用內部遊說來倡導世界銀行綠色運營，包括與銀行高級代表進行會談、國會舉行聽證會等方式。其次，組織通過媒體報導動員公眾輿論等外部遊說方式也至關重要，例如在《華盛頓郵報》和《紐約時報》刊登抗議信函、研究文章、土著證詞等。第三，組織在提供有關環境問題的信息方面發揮了關鍵作用，例如通過非正式接觸提供專業知識、當地信息等。當然，雖然三種機制都至關重要，但作用發揮依賴於與來自受援國的非政府組織建立的倡議聯盟。一個著名的例子是印度薩達·薩洛爾運動（Sadar Sarovar campaign），該運動系一個「由堅定的村民、當地活動人士和國際團體組成的倡議聯盟」，通過戰略性放大地方組織的聲音和呈現當地真實信息數據來推動世界銀行的環境議題主流化。
結論
國際組織越來越多地將環境問題納入其政策範圍。本文對環境類國際非政府組織在這一趨勢中發揮的作用進行了大量的比較實證評估，並通過美國環境類非政府組織與世界銀行環境議題主流化的「路徑案例」探討了理論生效的機制。文章分析存在兩處局限性——首先，在衡量公民社會變量時無法對國際非政府組織活動的數量和質量進行深入分析，未來研究可以通過收集公民社會參與國際組織的細粒度（fine-grained）數據來彌補這一缺陷；其次，文章依賴於「重要」國際組織的非代表性樣本和環境議題主流化的數據，未來可以通過研究其他因變量，如決策、預算分配以及氣候適應（climate adaptation），更深入地了解環境公民社會對國際組織環境議題主流化的影響。
此外，文章還對國際關係中存在的兩個更廣泛的辯論進行了回應：首先，不同的公民社會行為體在影響國際組織政策方面存在能力差異，而這與公平、效率、准入等議題息息相關。關鍵的決定（如國際組織總部選址）可能會加劇構成全球公民社會的不同非政府組織之間的不平等；而不平等反過來又會影響國際組織的能力和連通性。因而，「位置」值得成為國際關係話語和分析中更加重要的變量。第二，大樣本國際組織比較研究可能會受益於納入成員國和國際組織之外的行為體偏好的變量。儘管現有研究對公民社會行動體的正式參與已經有所了解，但對於行為體能夠在何種程度上對於政策改革產生影響知之甚少。故而，國際組織比較研究可以進一步擴展對影響組織決策的行為體偏好的研究，並考慮更多的因素，從而進一步擴展對國際組織物理位置影響的理解。
詞彙積累
國際非政府組織
International Non-Governmental Organizations, INGO
路徑案例
pathway case
環境議題主流化
environmental mainstreaming
操作化
operationalization
倡議聯盟
advocacy coalitions
細粒度
fine-grained
譯者：崔一丁，國政學人編譯員，研究興趣為全球治理、國際關係理論。
校對 | 張倍禎 龍健歡
審核 | 李源
排版 | 葉如靜
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