文| 拾得

編輯|明芃

1910年，美國人口普查局將1990225名10至15歲的兒童確定為「有酬就業」（占該年齡組所有人的18.4％），實際工作兒童人數可能要高得多。

童工改革

在進步主義時代，弗洛倫斯·凱利認為童工是一種「國家罪惡」，需要通過強制性的學校法律、勤勉執法和輿論譴責等多方面來消除童工，其中大眾態度的改變對童工改革至關重要。

一方面，空閒的手伸向工作這種開放的思想是美國文化的一部分，許多成年人認為工作，特別是農場工作，養成了良好的品格、強壯的身體、並防止青少年犯罪。

但另一方面，第二次工業革命後童工的工作環境是極其殘酷的，給童工的身心健康帶來極大的損害。

例如，在1902年賓夕法尼亞無煙煤罷工中兒童福利改革者發現，在煤炭行業工作的年輕男孩營養不良、貧血、有永久性身體畸形，並且通常是文盲。這些童工工作環境極其惡劣，男孩經常在工作中受傷或死亡。

全國童工委員會認為：「兒童所做的工作干擾了他們的身體發育，兒童應該獲得教育和娛樂。」

在兒童局成立的幾個月後，該局決定著手解決童工問題，該局的職責是調查和報告童工的狀況。

國家在童工問題上對每個地區的限制是不同的，對童工年齡的劃分也不同，不同地區童工的工資差別很大。北方的孩子更多地為工資工作，但大規模僱傭童工集中在南方的某些行業，在南方童工監管最受抵制。

到1912年，每個州都有某種形式的保護兒童的立法，四十個州將工廠就業的最低年齡設定為十四歲，允許十四歲以下兒童從事工業的八個州中有五個位於南部。

即使在同時代同一限制童工勞動的州內，法律及其執行也各不相同，唯一的解決措施是建立統一的聯邦童工法。

局長萊思羅普建議：兒童局應編制現有州童工法的摘要，並對這些法規的執行情況進行技術研究。

該局將對童工進行兩方面的調查，第一項是一個1131頁的大型研究，總結了每個州的童工法；第二項考察了康乃狄克州童工的執法和限制，從而指出了美國童工條例的不同內容和執行情況。

聯邦童工立法的道路漫長且艱難。

到1913年底，兒童局在獲得統一立法和執法方面的努力進展甚微，推進南方兒童就業規範的工作一直受到紡織業反對派的阻撓。

「基廷-歐文法案」

1914年1月6日，全國童工委員會提出主張通過由兒童局管理的聯邦童工法案，隨後，兒童局在國會提出了童工提案，但未通過。

1916年，參議員羅伯特·歐文和代表愛德華·基廷重新提出了這項法案，這次眾議院通過了該法案，威爾遜總統簽署了它，並在9月成為法律，該法案被稱為「基廷-歐文法案」。

「基廷-歐文法案」的具體內容為：「禁止與各州擁有14歲以下童工的工廠，以及14-16歲的童工一天工作超過8小時的工廠，進行商品貿易。」

勞工部長威廉·B·威爾遜指定兒童局管理「基廷-歐文法案」，國會撥款15萬美元用於執法。

兒童局想要成功的關鍵因素在於各州，儘管兒童局擔任中央管理員，但童工監管的責任仍主要由州立法機構和官員承擔，如果沒有地方合作，兒童局的小職員就無法充分執行聯邦童工法。

1917年7月27日，國務卿威爾遜召集華盛頓州政府會議，為在各州執行「基廷-歐文法案」。

從1917年9月1日到1918年6月3日，兒童局童工部的人員參加了對24個州和哥倫比亞特區的689個工廠的檢查。

並在其直接管轄的五個州向14至16歲的兒童發放了19969份工作許可證，但很多兒童的年齡不能確定，沒有出生登記的兒童只能根據學校記錄或父母的宣誓書證明，這些並不能保證真實性。

所以，雖然「基廷-歐文法案」有明顯的局限性，但在執行法案的過程中將有益的權力下放，允許州政府頒發工作證書並通過政府制裁進行檢查，從而實現了中央管理。

在該法案生效的13個月期間，兒童局首次被聯邦政府授權計劃並啟動全國性勞動法規的機制，該機制非常有效且合理，它們成為後來聯邦政府監管童工的基礎，為後來《公平勞工標準法案》的頒布起到了鋪墊作用。

1918年，兒童局和全國童工委員會決定進一步獲得聯邦童工監管。童工委員會成員喬治·阿爾格鼓勵萊思羅普利用聯邦政府的徵稅權來消除童工現象。

1918年11月15日，國會提出了一項年度收入法案的修正案，該修正案對美國境內任何被僱傭或獲准工作的16歲以下兒童在應納稅年度的任何部分的淨利潤徵收10%的稅。

威爾遜總統於1919年2月24日簽署了該法案，於1919年4月17日生效。該法案在源頭上對童工勞動做出了限制。

從1915年到1930年，兒童局出版了關於童工問題的31項研究，藉此希望國會通過童工修正案並在各州採用更高標準的監管。

該局參觀了賓夕法尼亞州和西維吉尼亞州的煤礦區、墨西哥灣沿岸和華盛頓州的罐頭廠，審查了在羅德島的家中工作的青少年的情況，並對四個城市的街頭交易中的兒童進行了研究。

其他研究包括調查了在肯塔基州的菸草農場工作的兒童的情況、密西根州和科羅拉多州甜菜行業的童工，以及在德克薩斯州、馬里蘭州、維吉尼亞州、新澤西州、北達科他州和伊利諾州採摘棉花、種植啤酒花或收穫水果的童工。

兒童局發現移民父母的子女或生活在南方的兒童工作時間最長、條件最差。在該局執行第一部童工法期間頒發工作許可證的五個州中，大約百分之九十的在紡織廠工作的白人兒童獲得工作證書。

大多數領取工作許可證的人受教育程度很低，許多人無法簽名，他們的工作幾乎沒有自我提升的機會。

關於1920年童工普查報告顯示：1910年到1920年間10-15歲童工的數量開始減少，到1920年以後明顯減少。

但到了1920年，兒童局越來越意識到許多從事農業或與糧食生產有關的行業的兒童的困境。

該局的童工研究中約有一半涉及農村地區的兒童，在1929年的出版物《農村兒童》中總結了其調查結果：13個州的13500名兒童從事農業工作。

童工問題一直延續到30年代，大蕭條使濫用童工的問題日益嚴重，希望削減成本的血汗工廠僱傭了少量或沒有工資的孩子，1930年的人口普查表明，依然有200萬的童工在勞作。

在十到十三歲的兒童中，人口普查局報告了235328人，每四十一人中有一人就業；在十四歲和十五歲的孩子中，報告了431790人，每十一人中有一人正在工作。

《全國工業復興法》

1933年《全國工業復興法》的出台扭轉了這一趨勢，全國童工委員會與兒童局合作制定的童工法規定了一般的最低年齡為16歲就業（在四十九個被認為危險的職業中，最低年齡為18歲）。

幾乎所有16歲以下兒童的全職工作被禁止，14到16歲的孩子只能在課餘時間工作。

此外，兒童局還與聯邦農場安全管理局合作制定禁止在甜菜行業僱傭14歲以下兒童的法規，這是改革農業童工的第一次成功。

隨後，兒童局和全國童工委員會與各行業的代表合作編寫了涉及童工的45個法典，並得到《全國工業復興法》的同意。

但在1935年5月27日最高法院宣布《全國工業復興法》違憲，童工立法又一次受到挫折。在宣布《全國工業復興法》違憲後，兒童局鼓勵製造商繼續遵守守則。

但是，由於沒有聯邦執法手段，兒童局和全國童工委員會估計，1935年下半年童工現象有所增加。兒童局再次加緊努力批准童工修正案。

1933年，14個州批准了童工修正案。1937年1月，應弗朗西斯·帕金斯的要求，羅斯福總統致函該州長，敦促尚未批准修正案的19個州的州立法機關通過童工修正案。

1937年又有四個州通過了該修正案，但從未被採納，反對者的勢力還是很強大。

最終使童工立法得以實行的是由於1938年6月4日《公平勞工標準法案》的通過，標誌著不僅實現了長期追求的目標——聯邦法律規定了工資的最低限度，而且在州際工業中規定了一天工作數小時的上限，建立國家童工最低標準的方式，並提供了執法方法。

該法案實際上複製了《全國工業復興法》，兒童局負責執法，童工立法得以實施。

但《公平勞工標準法》有一定的局限性，它僅適用於生產跨州運輸貨物的企業，四分之三的16歲以下工人在農業、街頭貿易或家政服務以外的其他行業工作。

只有百分之六的童工從事法律規定的工作，在餐館、美容院、車庫和維修店、新聞工作者或演員工作的兒童沒有得到切實的幫助。

1937年的聯邦《糖法》確實要求甜菜工人的年齡至少14歲，14到16歲的人不能工作超過8小時。但是，作為其他農產品採摘者的兒童不受聯邦法規的影響。

雖然1938年的《公平勞工標準法案》標誌著建立全國童工標準向前邁出了一大步，但卻讓許多兒童得不到保護，因為工作的孩子已經轉向純粹的州內產業。

1912-1938年間，兒童局一直以童工改革為工作重心，致力於建立統一的聯邦童工法。

《基廷-歐文法案》的通過是兒童福利事業上的巨大進步，它提供了14歲以上童工的就業準則，在聯邦一級確定了14歲以下童工勞動的違法性，改變了大眾之前的固有思想。

但不可否認的是，該法案存在諸多局限性，一是確定童工的身份是一個難題，出生登記沒有普及的地區無法確定兒童的年齡，在家庭手工工場工作的兒童無法確定童工身份等。

二是受到美國關於國家權力和父母權威的限制，兒童局面臨太多困境，不能將聯邦童工法落到實處。

兒童局希望的廢除童工成為了一個奢望，1930年的人口普查表明，依然有200萬的童工在勞作。

最後1938年《公平勞工標準法案》的通過，標誌著童工問題的階段性勝利，聯邦法律規定了工資的最低限度和在州際工業中一天工作數小時的上限，建立了國家童工最低標準。

自《公平勞工標準法案》頒布，童工數量急劇減少，兒童逐漸回歸了家庭和教育。