維和危機：聯合國為何無法結束戰爭
作者：Séverine Autesserre，哥倫比亞大學巴納德學院政治學教授，從事國際關係和非洲研究，曾在國際人道主義和發展機構工作。
來源：Séverine Autesserre, The Crisis of Peacekeeping: Why the UN Can't End Wars,Foreign Affairs, Vol. 98, No. 1, 2018, pp. 101-118.
導讀
聯合國的維和工作極富雄心，在多數情況下，這等同於促進國家和社會的轉型。維和人員致力於保護公民、訓練武裝警察力量、解除民兵武裝、監管侵犯人權的行為、組織選舉、提供緊急救濟、重建司法系統、監督監獄、以及推進性別平等。不幸的是，這些努力並不都能取得實效。雖然全球領導人一貫將「藍盔」（blue helmet，代指聯合國派遣的維和部隊）稱作發展中國家出現暴力衝突時的首選解決方案（the go-to solution），但聯合國維和人員常常難以實現其最基本的目標，即維護長期的和平。本文作者認為，維和失敗部分是由於資源的缺乏，這是因為聯合國依賴於成員國的出資。更大的問題是，維和行動對何者能促成可持續和平存在重大的誤解。
藍盔的源起
1948年，聯合國巴勒斯坦協調員要求派遣一小隊聯合國守衛監管以色列及其阿拉伯鄰國間的停戰協議，這一臨時安排標誌著維和的誕生。接下來幾年的多數安排遵循類似模式：應東道國政府的邀約，且在所有參戰方同意下，聯合國在達成停火/停戰協議且沒有常任理事國否決的情況下派遣士兵。否決的可能意味著干預被限制在東西競爭區域之外，因而冷戰期間維和行動非常少見。
冷戰的結束預示著新時代的來臨。隨著美蘇間的緊張關係得到緩解，聯合國的運作恢復正常，聯合國領導人對其寄予了順利開展維和行動的期望。在從1991年4月到1993年10月的大約兩年時間內，聯合國發起了15項新的維和行動，頻率遠高於其初設立的40年。大量維和任務的設立使維和行動逐漸制度化。其在聯合國內擁有了一個專門的部門和自己的員工、預算，與標準化行動流程——所有這些都是全球優先事項的官僚主義要素。
好景不長。先是在聯合國2.8萬人部隊在索馬利亞開展的內戰停火監督和人道主義援助中，24名巴基斯坦維和人員於1993年6月被武裝分子所殺；幾個月後，18名駐紮當地的美國維和士兵被殺，史稱「黑鷹墜落」（the 「Black Hawk down」）。緊接著，在1994年的盧安達大屠殺和1995年的斯雷布雷尼察大屠殺中，聯合國維和部隊並未能阻止當地武裝團體的種族滅絕行為，而是袖手旁觀。
同年，科索沃、東帝汶、獅子山和剛果民主共和國最終達成了和平協議並要求聯合國協助實施。聯合國秘書長科菲·安南（Kofi Annan）基於在維和部門的領導經歷，希望避免新的失敗，因而組織進行了兩次對國際干預的回顧。第一次回顧產生了卜拉希米報告（Brahimi report），通過具體改革使聯合國維和行動更加有效。第二次回顧推動了「保護的責任」（responsibility to protect）原則的產生：所謂的國際社會負有幫助居住國無法或不願保護其國民免受嚴重人權侵害的道德義務。
上述兩份報告和隨之引發的爭論，使聯合國的維和行動由消極轉向積極。為避免第二個盧安達或波士尼亞的出現，即因對介入規則的過度限制而引發災難性後果，聯合國應賦予維和力量強有力的授權和充足的資源。不同於冷戰時致力於結束國家間的戰爭，維和人員當前專注於維繫國家內部的和平。其責任得到了極大拓展，包括改組軍隊、保護民眾，以及組織選舉。人員構成也得到了擴充，除士兵和軍官外，聯合國代表團還聘用發展、性別、政治、經濟、行政、法律、人權、排雷、選舉、媒體，和傳播領域的專家。
維和的危機
（一）廉價的維和
聯合國擁護者正確地指出，維和人員承擔著世界上最難的工作。他們在充斥著殘忍民兵、暴力軍隊、腐敗官員和簡陋基礎設施的地方工作。安理會給出的支持當地政府的指示進一步使維和任務複雜化，因為反叛者在認為聯合國正支援其敵人時會減低合作的意願。此外，由於大國往往輕視聯合國被指派去解決的危機，維和人員獲得的資源極少，無法完成其雄心勃勃的授任。
由於聯合國沒有自己的軍隊，維和部隊需要依仗成員國善意的供給。而許多國家不願為與自身利益無關的衝突拿自己軍人的生命冒險，因而聯合國募集所需的軍事力量往往需要數月的時間。更糟的是，維和軍指揮官不僅對聯合國，也對本國上級負責；當他們需要在履行聯合國的委託和避免人員傷亡間抉擇，他們通常選擇後者。最為惡劣的是，部分維和人員傷害了他們本應幫助的人。過去12年間，聯合國收到了將近1000份關於維和人員性虐待和性剝削的指控。儘管犯下這樣聳人聽聞罪行的是少數，但這些害群之馬嚴重損害了聯合國的聲譽。
（二）錯誤的策略
聯合國總部的維和領導人和實地派遣的士兵都傾向於將維和行動中的問題歸咎於安理會，認為其既沒有提供充足的資源，也沒有做出清晰的指示。除提供更多維和支持外，他們要求安理會迫使派遣維和部隊的國家停止干預地面行動，並勒令其軍官遵守聯合國系統的指令。但維和人員不能將問題全部怪罪安理會，因為維和行動是妥協的產物，指令永遠是模糊且需要解釋的。
問題遠不止於指令和資源，其根本上與聯合國時常做出的兩個戰略選擇相關：1），與國家精英合作以制止自上而下的暴力；2），將推動快速選舉作為穩固和平的方式。上述兩種傾向都基於錯誤的假定。實際上，自上而下方式的弱點是，戰爭通常不僅是國家或國際層面競爭的產物，也可能由當地競爭誘發；而聯合國專注於選舉帶來的的問題是，在一國做好準備前推動選舉可能弊大於利。
與上述錯誤相伴的是聯合國對一切地方事物的極度輕視。由於聯合國重視學科領域經驗甚於對國家的了解，管理崗位幾乎總是被授予通常缺乏對駐在國社會、文化和制度深度了解的外國人。維和人員的日常行為使問題進一步惡化。聯合國的軍事人員（military personnel）和文職人員（civilian personnel）都駐紮在防禦性大院中，並主要從精英那裡收集信息，結果是他們有時只輕率地應用普世範本。此外，外國雇員和外國經驗占據的主導地位同時激起了地方夥伴的怨恨。不論當地對維和人員的評價是否中肯，這些觀點通常致使當地居民拒絕與聯合國合作，即使合作方案的基本目標是他們所支持的。
近年來，內外人士都嘗試改變聯合國的標準方式。一些開展駐地行動是低級員工和高級領導致力於推進解決地區衝突。然後，除卻極少數的案例，聯合國更多強調的是理念的重要性而非將這些理念落到實處。
更好的方式：思維和行動的本土化
維和行動遭遇坎坷，但這不意味著它應當被放棄。在許多衝突地區，維和人員是唯一保護人民免受國家軍隊和叛亂分子虐待的存在，儘管其行動可能是偶發和不完善的。因此目標不應是根除維和行動，而是對其進行再思考。最主要的問題是聯合國的自視甚高，過分看待自己的努力。聯合國應該從飽受戰爭蹂躪的地區已有的和平方案中汲取靈感，而不是使用的是將國際最佳實踐應用於地區情況的批量生產方法（cookie-cutter approach）。
事實證明，與聯合國標準程序恰恰相反，建設和平並不需要數億美元的援助或大型國際介入，而應該在和平建設中通常包括對普通市民的賦權。聯合國不應將當前將自下而上的和平建設的努力視作無關緊要，而應將其視作對當前自上而下制止紛爭努力的必要補充。在實踐中，這意味著承認化解地方紛爭與解決更廣範圍的問題同等重要，其同樣構成維和人員工作的一部分。
聯合國也應重新思考本地員工使用方式。目前的情況是，外國人做決策，而由本地員工執行。儘管這對尋求維護本國利益的外交行為而言是合理的，但對一個以促進和平為主要使命的國際組織卻並非良策。應反其道而行之的是，維和人員以不同方式運用其專業的經驗，提供數個選擇，闡明每種選擇的利弊，並提供包括資金、後勤、軍事和技術在內的一系列支持，以推行獲得當地利益相關方認可的方案。總之，讓國際干預的預期受益者做決定相當重要，尤其是需要在民主與和平或正義與和平的兩難抉擇間權衡取捨的時候。
結論
衝突引發的後果很少只存在於國界內。起初看起來有限的戰爭可以迅速破壞重要地區的穩定，而戰爭又是恐怖主義和非法販運的溫床。在許多情況下，請求維和援助僅是以取代認真解決實現和平所需問題的方案的簡單替代。在戰爭爆發後，援助國承諾提供數以萬計的援助資金，並請求聯合國的幫助。交戰雙方逐漸呼籲停火，簽訂協議，並進行選舉。然而很快，有時僅僅是幾天後，暴力就死灰復燃了。
國際社會偏好的應對衝突的策略沒有起到作用：當前的維和行動就像一個大傷口上的創可貼。好消息是當前策略存在調試的方法，以更好地構建永續的和平：更多地依靠維和行動直接致力於保護的人群。
詞彙積累
首選解決方案
the go-to solution
「黑鷹墜落」
the 「Black Hawk down」
卜拉希米報告
Brahimi report
「保護的責任」
responsibility to protect
批量生產方法
cookie-cutter approach
譯者：陳想，國政學人編譯員，復旦大學國際關係與公共事務學院國際政治專業碩士研究生，研究方向為全球治理與國際組織
校對 | 周穀子
審核 | 施榕
排版 | 曾子晨
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