王 震
河南師範大學政治與公共管理學院校聘副教授，法學（國際關係）博士，河南師範大學世界和平與發展研究院研究員。主要研究領域為中國周邊戰略、東南亞區域合作，在《國際政治科學》《南亞研究》《世界經濟與政治》《東南亞研究》等刊物發表多篇學術論文。
摘 要：當前中南半島次區域合作呈現多層次、多領域交叉重疊的複雜特性。以往對中南半島次區域合作的研究側重區域外大國分析視角，本文從次區域內中小國家視角，以泰國為分析對象梳理泰國區域主義的演進歷程及其主導次區域合作的嘗試。受歷史認知、經濟實力等因素影響，泰國一直抱有成為中南半島次區域中心的訴求。總體來看，泰國的區域合作政策存在參與和主導兩種不同的路徑。「黃金四角」機制和三河流域合作機制是泰國試圖將自身打造成區域中心的重要載體，並且，泰國以中南半島次區域為中心的區域合作機制呈現出一種「曼陀羅」結構。泰國在區域合作中的角色及對主導地位的追求，揭示了中南半島次區域合作層次互動的複雜性，也使得中國在推進「瀾湄合作機制」進程中需注意泰國在中南半島地區的地位訴求。
關鍵詞：泰國；區域主義；中南半島；次區域合作；瀾湄合作
本文試圖回答的問題是：作為中南半島地區內國家，泰國的區域主義是如何演進的？泰國在區域合作中又有著怎樣的偏好？對上述問題的回答本質上有別於以往區域合作議題研究中的區域外中大國視角，是從區域內視角審視區域競爭與合作。受新冠疫情及大國體系層面競爭加劇的影響，當今世界逆全球化程度進一步加深，區域的重要性愈發凸顯，全球治理出現了明顯的區域轉向。這是大國在體系層面的對立及在區域層面的競爭投入不斷上升共同作用下的結果。
隨著中國在亞太地區影響力不斷拓展，美國的戰略重心向亞太地區轉移，印度、日本等地區大國也蠢蠢欲動，希望在區域層面有所作為，大國競爭因此更加「區域化」。全球治理的區域轉向和大國競爭的區域回歸，導致區域研究僅從大國視角審視區域發展存在不足，而從區域內視角分析中小國家的區域主義及政策偏好則能為區域研究提供重要的分析維度，拓展研究的深度。
從現實來看，中國推進自身提出的區域合作機制需要充分了解區域內國家的區域政策，這也是「一帶一路」倡議推進的基礎。近年來，中國提出了涵蓋周邊地區，特別是東南亞地區多個區域、次區域的合作機制。東南亞是中國當下經略周邊最有可能取得突破的地區，中國提出的涵蓋這一地區的機制涉及共建「21世紀海上絲綢之路」「中國—中南半島經濟走廊」以及「瀾湄合作機制」(LMC)等多個不同層次的合作倡議。中國推進上述倡議不僅要應對其他大國的競爭，更重要的是要了解區域內國家在區域合作方面的政策和偏好。本文將以泰國為分析對象，梳理泰國區域主義演進、特徵及其在區域合作中的政策偏好，為此提供一些參考。
一、既有研究與本文的思路
區域合作不僅受大國博弈的影響，次區域內部國家對不同機制的偏好也能產生重要影響。中南半島五國(即泰國、柬埔寨、寮國、緬甸、越南)由於自身實力、發展階段及發展側重的不同，在次區域發展路徑選擇方面存在明顯差異，這種差異也體現在次區域合作上。其中，泰國是相關研究的主要對象。現有對泰國區域合作的研究大致可以分為兩類：一是關注泰國參與其他行為體提出的區域合作機制；二是泰國主導次區域合作的嘗試。
第一類研究主要聚焦泰國參與其他域外行為體提出的區域合作機制。中南半島地區是連接南亞、東南亞和東亞的陸橋，處於重要戰略位置，美國、日本、中國、亞洲開發銀行等國家和國際組織相繼在這一地區提出了區域合作倡議。作為中南半島的重要國家，泰國也積極參與區域外大國及國際組織提出的次區域合作機制，甚至主動與印度合作，提出「湄公河—恆河合作」倡議(Mekong⁃Ganga Cooperation，MGC)。泰國學者桑頗(Sompop Manarungsan)梳理分析了泰國在大湄公河次區域合作(GMS)框架下與該機制涵蓋國家，特別是中南半島國家的經濟聯繫。
雖然泰國在美國主導的「湄公河下游倡議」(LMI)中主持了教育和能源安全兩個議題，但是布拉姆(Bram Over)、菲利克斯(Felix K.Chang)等人的研究都側重對美國「湄公河下游倡議」機制的分析，只附帶提及泰國在該倡議中的作用。這類研究為理解泰國區域主義發展及其政策的外部環境提供了豐富的素材和支撐，但本質上仍然是區域外大國的邏輯，對泰國雖偶有提及，但更多是介紹大國機制時的附帶內容，並沒有針對泰國的區域主義及其政策展開系統論述。
第二類研究主要關注泰國倡議、主導的次區域合作機制。學界重點分析了泰國主導次區域合作的動因和舉措，以及越南展開次區域主導權的競爭。泰國是中南半島最發達的經濟體，也長期被視為次區域合作的重要樞紐和核心，對泰國參與次區域合作的現有研究主要圍繞「次區域中心」這一概念。
李文志等認為，泰國開展次區域合作主要有兩個原因：一是解決國內發展南北不平衡問題；二是試圖建立以本國為中心的區域合作機制。一般認為，泰國對區域合作主導權的追求始於1988年差猜(Chatichai Choonhavan)上台後提出的「變戰場為市場」口號。在該口號下，泰國試圖利用自身的經濟優勢實現對印度支那地區的整合，並最終建立「泰銖圈」。王軍認為，這體現了泰國的「地區雄心」。泰國學者龐披素·布巴暖(Pongphisoot Busbarat)也認為，泰國的地區外交政策就是為了尋求地區主導地位。
此外，現有研究也意識到泰國和越南在次區域合作上的競爭關係。畢世鴻考察了泰國和越南提出的不同次區域合作機制，馬基姆(Abigail Makim)和宗桑婭(Chum Sonya)則著重梳理泰國和越南在水資源的利用、湄公河委員會規則的制定以及柬埔寨重新加入湄公河委員會等方面的博弈，認為兩國在次區域合作上存在明顯的競爭關係。而韋瑟比(Donald E.Weatherbee)通過分析湄公河地區的衝突與合作，揭示了各國的訴求差異：寮國、柬埔寨和緬甸的訴求更多地表現在具體議題層面，而泰國與越南還試圖爭取機制主導權。
傳統區域合作研究多從大國入手，小國被視為被動的參與，但上述研究從區域內國家的視角分析區域合作，填補了區域合作研究的部分空白。而現有研究在以下兩個方面存在不足，仍有進一步研究的空間：第一，缺乏歷史縱深。由於過於關注泰國和越南在區域合作機制等層面的競爭關係和地位訴求，缺乏必要的歷史分析和案例支撐。第二，缺乏系統性和連貫性。以上研究更多地是針對某一議題，探討一定時間內的競爭關係，具有明顯的階段性，不利於理解泰國區域合作中持續、穩定的要素。
上述研究的不足正是本文研究的出發點：首先，本文將為觀察和分析中南半島次區域合作提供一個中觀視角，從區域內國家泰國的角度審視中南半島的次區域合作；其次，對泰國區域主義及政策的演進進行較為系統、連貫的分析，明晰泰國區域合作中相對穩定的要素；最後，本文還彰顯了泰國在次區域合作中尋求主導地位的長期努力，而這正好折射了中南半島次區域合作層次互動的複雜性。
二、二戰後至冷戰時期泰國區域主義的演進
長期以來的區域角色和次區域內國家近代不同的命運形成了二戰後泰國「高人一等」的意識。在遭遇西方文明衝擊的過程中。暹羅(今泰國)雖然認為自身的文明落後於西方，但相較於周邊國家，依然可以被列為文明國度。這一理念塑造了泰國在中南半島地區的優越感。二戰後，西方殖民者捲土重來，作為中南半島地區唯一的獨立國家，泰國成為該地區抵抗運動的重要庇護場所。泰國起初提出並參與了多個涵蓋東南亞地區的區域合作機制，但在大國競爭的裹挾下，囿於自身實力，泰國開始將注意力重新聚焦在自身所處的中南半島地區。
(一)從東南亞聯合會到東南亞國家協會
在幫助地區組織抵抗殖民者的過程中，泰國再次萌生了主導該地區的想法。由於深信殖民主義的日子已經屈指可數，泰國時任總理比里(Pridi Bano⁃myong)看到了一個能使泰國成為東南亞新興國家「天然領袖」的機會——充分利用泰國的獨立地位支持鄰國反殖民地戰爭，以贏得鄰國的好感和尊重。在比里的支持下，1947年9月8日，泰國在曼谷拉他那柯信(Ratanakosin)酒店舉行會議，正式啟動了東南亞聯合會(Southeast Asia League，SAL)，「來自越南、柬埔寨、寮國、印度尼西亞、馬來西亞和泰國的60名代表參加了此次會議」。由於這一時期東南亞大部分國家尚未取得獨立，東南亞聯合會也就被視為區域合作的一個臨時組織。1947年，鑾披汶集團發動的軍事政變改變了泰國的外交政策走向，也結束了泰國主導地區合作的短暫嘗試。
到20世紀50年代，國家安全成為主導泰國區域合作的主要因素。1954年，泰國加入美國主導的地區安全機制——東南亞條約組織，希望藉助美國構建的地區網絡，維護國家的安全與穩定。新中國的成立和越盟在越南不斷取得的勝利激勵了東南亞地區，特別是中南半島地區共產主義的發展。泰國為了維持政權的穩定，選擇與美國結盟，並加入美國主導的地區安全機制。1961年，美國及東南亞條約組織在寮國危機時期的表現令泰國大失所望，此時泰國意識到東南亞條約組織是美國政策的工具，並不能完全服務於自身的國家安全，泰國媒體甚至將其描述為一隻連吼都不會的「紙老虎」。泰國時任外交部長塔納·科曼(Thanat Khoman)開始將注意力集中到區域內國家間的協作。
1961—1967年，泰國先後主導和參與了東南亞協會(Association of Southeast Asia，ASA)、亞洲太平洋理事會(Asia and Pacific Counci，ASPAC)和東協(ASEAN)三個區域性合作機制，尋求地區安全和經濟發展。鑑於東南亞條約組織的有限性，「曼谷努力走向更獨立的外交政策」，開始尋求與地區國家構建新的區域合作機制，以確保國家的安全和經濟發展。1961年7月，泰國、馬來亞、菲律賓三國在曼谷召開會議，宣告東南亞協會的成立。東南亞協會的重要性在於，它是自失敗的東南亞聯合會以來，「東南亞領導人把注意力轉向更緊密的區域一體化的開始」。由於菲律賓和泰國都是美國的盟友，這一機制的反共色彩極為濃厚。然而，未待東南亞協會各項機制實質性的推進，內部成員國馬來亞和菲律賓之間的關係因領土糾紛而惡化。
東南亞協會成立後不久，菲律賓和馬來亞兩國關係因沙巴問題陡然緊張，泰國為進一步推進東南亞協會機制在協調兩國關係中發揮了重要作用。在馬菲關係緊張之時，1964年2月5日，印尼、馬來西亞和菲律賓三國外交部長在曼谷舉行了和解會議，泰國作為調解人居中斡旋。經過調解，1966年，東南亞協會常務委員會恢復了該組織的運作。東南亞協會雖然得以存續，但已經很難在區域合作方面有進一步的建樹，泰國開始支持韓國提出的亞洲太平洋理事會機制。
亞洲太平洋理事會成立於1966年，是一個跨區域組織，涵蓋東亞和太平洋地區的9個國家和地區。同年6月14-16日在成立會議上商定，亞太地區各國駐泰國大使組成一個常設委員會來處理組織事務。泰國外交部長塔納將擔任委員會主席，泰國政府提供秘書處。值得注意的是，亞洲太平洋理事會機制也是泰國在國際層面支持南越的重要路徑。但由於日本拒絕將亞洲太平洋理事會從一個社會經濟組織轉變為政治安全組織，致使該機制陷入癱瘓。亞洲太平洋理事會在20世紀70年代早期已難以發揮設定的功能，逐漸淡出了人們的視線。
在加入亞洲太平洋理事會的同時，泰國也在和東南亞各國協商建立一個新的區域合作機制。1965年，印尼發生「9·30」政變，蘇哈托取代蘇加諾掌握國家政權，並改變與馬來西亞對立的態度，採取「親西方」政策。印尼外交政策的轉變為東南亞區域合作提供了必要前提。雖然在成立過程中各國存在偏好的差異，最終泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡五國在1967年8月發表了《曼谷宣言》，宣告東協成立。
(二)從聚焦東南亞到回歸中南半島次區域
泰國經歷20世紀60年代區域合作的高峰後，70-80年代在區域合作方面並無太多建樹。1975年之後，共產黨相繼在越南、柬埔寨和寮國奪取政權，給泰國的國家安全帶來巨大壓力，而這一壓力在1979年越南入侵柬埔寨時達到高峰。為應對這一地區性威脅，泰國將更多的外交資源放在安全層面，尋求雙邊和多邊安全協助，東協這一地區組織在這一過程中逐漸成為泰國處理周邊國家關係的重要機制。柬埔寨危機的和平解決以及冷戰的終結改變了中南半島的地區秩序，而泰國國內政治的變革也推動了新的周邊政策的出台。伴隨著經濟的高速增長和自身發展的需求，泰國再次將目光投向區域合作，試圖通過這一途徑實現成為中南半島中心的夙願。
「東南亞黃金之鄉」(Suvarnabhumi)概念的核心是把泰國視為區域的中心，而差猜上台後提出的「變戰場為市場」的口號及其相應的政策，就是力圖實現成為中南半島地區發展「門戶」的願景。1985年之後，泰國經濟飛速發展，1988—1989年經濟增速更是達到11%以上。泰國經濟的高速發展及國家整體實力的提升，一方面推動了泰國主導中南半島地區經濟秩序的訴求，另一方面也帶來國內資源的枯竭問題。
「20世紀80-90年代泰國的高速發展使得其對於資源的需求遠遠超過自身的供給，因此泰國不僅希望印支三國和緬甸為其經濟發展提供必要的漁業、天然氣和石油供應，也試圖通過與鄰國建立密切的經貿關係，並憑藉自身經濟實力成為中南半島的中心。」差猜時期，泰國對自身的定位是中南半島五國唯一的新興工業國家，理應成為這一地區經濟活動的中心。差猜提出的口號也暗合當時泰國軍方的戰略構想。泰國陸軍司令差瓦立(Chavalit Yongchaiyudt)在1989年武裝部隊日提出「黃金半島(Suwannaphume)」的概念，闡述了陸軍在地緣上對東南亞大陸的關切，呼籲泰國成為大陸的經濟中心。
1991年，軍方以「腐敗」為藉口推翻差猜政府，繼任的阿南(Anand Panyarachun)政府則進一步提出將泰國打造為「通往印度支那的門戶」，並將其塑造成東南亞大陸商業、金融和物流中心。阿南在1992年的演講中提出，「泰國的地理位置和與中南半島國家關係的改善，有助於泰國成為東協與東協次區域共同體國家之間的橋樑，可將曼谷打造為該區域的金融中心，以滿足印支國家的需要。」阿南在東協會議上提出構建東協自由貿易區(AFTA)的設想，該設想進一步強化了泰國實現區域一體化的雄心。泰國認為，憑藉其經濟實力和在中南半島地區的優勢地位，可以進一步引領區域經濟的合作和發展。1993年之後，泰國將更多注意力集中在中南半島地區而非整個東南亞。
綜上，在泰國的自我認知中，泰國的地理區位和自身的實力理應賦予其區域中心的地位，而這一認知的形成既是長時段區域內泰國歷史地位的延續。二戰後泰國雖有主導東南亞地區的嘗試，但美蘇競爭決定了泰國無力支撐這一理念，回歸中南半島地區成為泰國更為現實的考量。泰國為自身設立的在中南半島地區領先地位的目標，成為其尋求發揮區域主導作用的動力，並在泰國之後各屆政府中得到進一步延續。泰國的區域抱負既體現在試圖成為區域合作中各個領域的中心，同時也嘗試從次區域合作機制的角度主導區域合作的發展。
三、冷戰後泰國主導次區域合作的嘗試
1993年、2003年是泰國努力將自身打造成區域經濟中心的兩個重要時間節點，其先後提出「黃金四角」機制和三河流域合作機制。「黃金四角」機制的存續時間是1993—2003年，而2003年至今三河流域合作機制仍然發揮著作用。此外，泰國在1996年還藉助「西望」政策與南亞國家構建了跨區域合作機制——「環孟加拉灣多領域技術經濟合作倡議」(BIMSTEC)。可見，泰國在中南半島次區域合作層面的政策存在明顯的延續性。它們的提出既是服務於泰國國內發展的需要，也是泰國實現區域抱負的重要載體。
(一)「黃金四角」機制
為了改變泰國經濟區域發展南北不均衡的問題，也為了達成「黃金半島」的構想，川·立派(Chuan Leekphai)在1993年發起「黃金四角」經濟合作倡議。這一舉動獲得了軍方的支持。1988年以來，軍方一直試圖構建「泰幣經濟圈」，希望以泰國雄厚的經濟力量為基礎，打造一個以泰國和泰幣為中心的經濟增長區域。
「黃金四角」經濟區雖然當時在機制上是新的嘗試，但作為一個自然經濟區已長期存在。安德魯·沃克(Andrew Walker)對中緬老泰四國交界地區經濟往來歷史的梳理展示了這一地區長期以來自然形成的經濟合作和發展模式。這一地區山地民族之間的貿易往來長期存在，只是在形式上並沒有統一的機制。因此，「黃金四角」經濟區的建設是具有一定的歷史依據並且符合經濟發展規律的舉措。「黃金四角」機製作為一項倡議正式啟動是在1993年，泰國時任外交部長帕松松西里(Prasong Soonsiri)訪問北京時提出在四國邊境地區聯合開發的構想，得到中國的支持。泰國之所以提出這一倡議與其自身相對雄厚的經濟實力相關，其力圖通過構建一個涵蓋本國國內相對不發達地區的次區域合作機制實現這一時期的自我定位和國內發展目標。
泰國重視「黃金四角」機制的建設，組建了相應的協調機構，並協助寮國和緬甸發展相應的機制。倡議提出後，泰國隨即成立經濟合作委員會，並任命川·立派總理為委員會主席。1993年8月9-10日，泰國在清萊主辦中緬老泰四國旅遊合作的會議。1993年12月3-10日，泰國土地旅遊當局和清邁旅遊商業協會贊助了一輛被冠以「友誼」號的篷車，從泰國開往緬甸和雲南。2000年，在泰國的牽頭下，四國成立四角經濟聯合委員會，旨在促進地區商會之間的交流，加強貿易和投資合作。泰國還與寮國組建了經濟四角聯合開發公司。此外，泰國還積極支持中南半島相關國家在這一倡議下的發展。例如，1993年7月，泰國政府通過一項以改造與鄰國相接道路的開發計劃。
「黃金四角」經濟區計劃側重交通和旅遊領域的合作。在此框架下，四國將優先發展交通方面的合作。在陸路方面，經四國協商，決定先修築「景洪—南塔—會曬—清孔—清萊」和「景洪—景棟—大其力—夜柿—清萊」兩條公路，也就是大湄公河次區域「南北經濟走廊」中的R3公路。泰國旅遊局北部辦公室主任蘇拉伊(Silachai Surai)說：「貿易和旅遊是該地區的天然紐帶，但只有通過發展可靠的交通網絡才能實現。我們的戰略是以清萊為門戶，開放這一地區。」這一舉措既可以帶動泰國經濟的整體發展，也可以提升北部地區的經濟發展水平，更重要的是將清萊打造成該地區的經濟中心。
1994年，四國先後在湄公河上游地區收集、調研水流數據。2000年，四國在緬甸大其力簽署《瀾滄江—湄公河商船通航協定》。該協定規定：「自協定簽署之日起一年後，締約4國之間實現瀾滄江—湄公河商船通航，締約任何一方的船舶均可按照協定的規定在中國的思茅港和寮國的琅勃拉邦港之間自由航行。」從協定內容來看，在湄公河通行最南端只到達琅勃拉邦，並未深入到泰國境內，這體現了泰國在尋求地區影響力的同時，也存在安全方面的考量，並不希望中國的影響力深入其北部地區。
「黃金四角」機制的發展是泰國地區大國定位和縮小國內發展差距這一目標共同作用下的產物。但這一機制自1993年提出以來，在其他三國的實質性進展有限，而泰國作為主要推動者在1997年金融危機後，已無力繼續推動該機制的發展，最終在2003年被併入大湄公河次區域合作機制。實際上，泰國最初拒絕了與大湄公河次區域合作機制合併的構想，泰國外交部認為將「黃金四角」機制納入大湄公河次區域合作框架將導致其無法獲得足夠的重視。但是，泰國自身的實力難以抗衡域外國家倡議機制的競爭。此外，泰國在安全方面的考慮再次占據上風，湄公河流速加快可能會改變寮國和泰國的邊界，不利於相關國家開展進一步合作。該機制被併入大湄公河次區域合作機制，可以視為泰國嘗試尋求區域主導地位的一次挫折。
在此期間，泰國還發起了跨區域的「環孟加拉灣多領域技術經濟合作倡議」。1996年，差瓦立(Chavalit Yongchaiyudh)上台後尋求將印支國家納入東協的地區政策，同時試圖將經濟快速增長的印度納入其地區構想中。差瓦立希望利用泰國的經濟實力和有利的地理區位，確立泰國作為中南半島中心的地位，將泰國打造成地區交通樞紐。進入20世紀90年代後，印度經濟開始騰飛，泰國希望抓住這一契機，成為連接印度和東南亞的重要節點。「環孟加拉灣多領域技術經濟合作倡議」成功地把南亞和東南亞連接起來，這一政策得到了有效推動。但1997年亞洲金融危機的爆發嚴重削弱了泰國的經濟實力，打擊了其區域抱負，這一狀態一直到他信(Thaksin Shinawatra)上台後才有所改善。
他信上台後，泰國提出了另一項覆蓋範圍更大的次區域合作機制——三河流域合作機制。從泰國追求次區域中心角色地位的心理來看，這並非巧合，正是他信領導下的泰國選擇了其認為更合理和更符合次區域發展的新合作機制，而主動捨棄「黃金四角」機制。在新的時代，「黃金四角」機制原有規劃的吸引力因大湄公河次區域合作機制的介入而大大下降，泰國需要一個新的次區域合作機制以實現自身次區域中心國家的定位，這也是他信時期三河流域合作機制提出的契機和背景。
(二)三河流域合作機制
他信在2003年4月29日舉行的中國—東協領導人關於非典型肺炎特別會議上提出了構建一個涵蓋泰老柬緬四國的區域合作機制。2003年12月12日，四國在緬甸古都蒲甘發表了《蒲甘宣言》，宣告這一機制的成立。該機製成立之初，越南並未加入，2004年越南申請加入。實際上，該機制最初沒有將越南納入其中，反映了泰國對越南的一種態度，「是泰國和越南在柬埔寨和寮國問題上宿怨的結果」。到2005年，該機制名稱正式改為「伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟合作戰略」。
他信對個人地位的追求與泰國自身的定位相結合，促使其提出新的中南半島次區域合作倡議。從他信個人層面看，此時東南亞老一輩政治強人相繼退出政治舞台，這為他信成為新時期東協地區領導者提供了難得的機遇。「他缺少的是成為國際焦點的跳板，這就是他的兩個構想——亞洲合作對話機制(ACD)和三河流域合作機制(ACMECS)。前者是一個旨在加強亞洲議價能力的論壇，後者旨在通過低息貸款和跨國基礎設施項目讓鄰國依賴泰國。」從泰國國家地位層面而言，「黃金四角」機制競爭力的喪失和國家經濟的復甦使得泰國需要提供新的次區域合作公共產品，以實現成為次區域中心地位的夙願，但大湄公河次區域合作機制和東協難以幫助泰國實現上述願景。
《蒲甘宣言》確立了三河流域合作機制的基本原則及組織框架(見圖2)，並制定了《經濟合作戰略行動計劃》(Economic Cooperation Strategy Plan of Action)，期限為10年(2003—2012)，每兩年審查一次。為便於實施，該計劃被分為三個階段：近期至短期(2003—2005)、中期(2006—2008)和長期(2009—2012)。
泰國政府希望在曼谷常設一個秘書處和商業委員會，以促進泰國主導下與緬甸、寮國、柬埔寨和越南的經濟合作。據《國家報》報導，由泰國副總理頌基德·賈蒂斯里皮塔克(Somkid Jatisripitak)領導的三河流域合作機制曾提交提案，為2004年的41個項目爭取1億泰銖的預算，並為2005年的2個項目爭取2600萬泰銖的預算。從資金來看，泰國對三河流域合作機制傾注了較大的心血，希望其能成為主導地區合作的主要機制。到2006年，該倡議最終確立了8個優先合作項目：貿易和投資便利化、農業合作、工業和能源合作、互聯互通、旅遊合作、人力資源開發、公共衛生以及環境合作等。
資料來源：筆者根據相關資料自製。
2006年他信倒台後，三河流域合作機制雖然在項目推進上受到衝擊，但泰國仍然提出多個促進地區發展的具體合作構想。這一倡議作為他信的政治遺產與亞洲合作對話機制一道被後續的政府繼承。
在之後的次區域合作中，三河流域合作機制不斷豐富，泰國相繼提出組建穩定地區農產品價格的委員會，並擬構建以三河流域合作機制為平台的大米出口加工的卡特爾。在旅遊合作上，為促進相關國家間跨境旅遊、開展聯合旅遊營銷和推廣活動，實現「五個國家、一個目的地」的理念，泰國在該機制框架下提出單一簽證的設想，並在第五屆三河流域機制峰會上提出建設一條聯結中南半島五國古都「蒲甘—清邁—琅勃拉邦—萬象—暹粒—順化」的旅遊走廊。上述倡議也被寫入《2013—2015年伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟合作戰略組織行動計劃》中。可見，泰國已將三河流域合作機製作為經營中南半島的重要平台。
巴育(Prayuth Chan-ocha)同樣重視三河流域合作機制在泰國國家安全和經濟發展中的作用，提出了連接該地區各國的經濟特區構想。在2015年的峰會上，巴育認為該機制與東協並不存在競爭或衝突的關係，相反它是助推實現東協共同體的重要力量。但一些評論者認為，泰國本質上是將三河流域合作機制與東協並立：即泰國與整個東南亞地區的合作主要依賴東協，而與中南半島國家的合作則主要藉助三河流域合作機制。2018年，在曼谷舉行的第八屆三河流域合作機制峰會的主題為「建設一個融合、連通的湄公河共同體」，巴育在會上倡議設立「三河流域合作機制基金」，並通過《三河流域合作機制總體規劃》。
該規劃強調，「三河流域合作機制下的合作將通過各支柱協調委員會下的三個目標/支柱開展：(1)促進多式聯運(公路、鐵路、橋樑、港口、航空、內河、海運)的無縫連接，包括但不限於為次區域數字互聯互通和能源基礎設施互聯互通而設計的基礎設施；(2)經濟協同；(3)智能和可持續發展。」從該峰會的主題來看，泰國似乎致力於在三河流域合作機制的主導下實現中南半島五國的聯通和次區域共同體的構建。
在推動三河流域合作機制的過程中，泰國仍然要面對大湄公河次區域合作機制、「湄公河下游倡議」等國際組織、區域外大國主導的次區域合作機制的競爭。為了防止重蹈「黃金四角」機制的覆轍，除了增加資金外，泰國提出將三河流域合作機製作為對接大國與中南半島合作的「橋樑」，儘可能將他們的合作納入到該機制的框架內。這一舉措本質上是以次區域合作機制制衡區域外大國在中南半島地區的影響力，保證泰國作為地區中等強國的戰略空間。在韓國與湄公河地區的合作中，泰國鼓勵韓國在三河流域合作機制中開展湄公河—韓國合作基金(Mekong-ROK Cooperation Fund，MKCF)項目。
同樣，在與中國的合作中，巴育同樣強調該機制的連接作用，中國提出粵港澳大灣區後，泰國副總理頌奇(Somkid Jatusripitak)說：「泰國準備在東亞兩個經濟集團的國家之間扮演中間人的角色，將在以東南亞為重點的三河流域合作機制和大灣區之間發揮協調作用。」
顯然，泰國在多個公開場合倡導三河流域合作機制，一方面顯示出該機制對目前泰國區域合作的重要性，另一方面則折射出泰國本身的脆弱性——資金、科技、市場等方面難以與大國相抗衡。因此，將該機制打造成銜接大國與中南半島合作的橋樑，在利用自身優勢巧妙地化解該機制的生存危機的同時，也能繼續推進泰國主導中南半島次區域合作的構想。
總的來說，「黃金四角」機制和三河流域合作機製成為冷戰後泰國試圖將自身打造成次區域中心的重要平台。在具體的次區域合作倡議中，泰國明顯具有解決國內發展不平衡的訴求。泰國十分清楚在與區域外大國競爭中處於不利地位，甚至有可能被區域外大國的影響力吞噬，因此，在新的發展階段，其努力成為中南半島地區重疊的次區域合作機制的中心，將三河流域合作機制打造成連接大國與中南半島合作的「橋樑」。
四、泰國推進區域合作的「曼陀羅」結構及其角色
二戰後至今，泰國區域主義經歷了東南亞聯合會、東南亞國家協會以及之後的「黃金機制」、三河流域合作機制的演變，在地理範圍和角色方面呈現出明顯的變化。從地理範圍上看，泰國區域合作的側重點從整個東南亞地區轉移到中南半島次區域；從角色來看，泰國踐行區域主義的路徑呈現從參與到尋求主導的轉變。
冷戰後，儘管泰國的發展目標在不同階段表現出不同的偏好，但成為次區域合作的中心一直是主線。縱觀這一時期泰國區域合作的實踐，可以發現，當泰國處於次區域相對優越的地位且國家安全較為穩定的時期，泰國次區域主義就會凸顯，追求區域中心地位便會成為其主導次區域發展的重要理念。泰國編織的區域合作機制框架大致形成了以泰國為中心的新「曼陀羅」結構(見圖1)。圖1中的三片扇葉分別代表不同層面的合作：大湄公河次區域經濟合作(GMS)為國際組織主導的合作機制；LMI、LMC、BIMSTEC是區域外大國主導的區域合作機制，湄公河下游倡議(LMI)的主導國美國，並不屬於亞洲，也未實質參與ACD；ASEAN則是區域內部主要的區域合作平台；ACMECS為泰國尋求次區域合作的主要「橋樑機制」，溝通與不同層面的合作；更大範圍的合作倡議則是ACD。
資料來源：筆者自製。
不難看出，儘管中南半島地區存在中、美等大國的競爭，泰國並未放棄將自身打造成中南半島次區域合作中心的目標。泰國並非被動參與中南半島次區域合作，而是努力規範大國在中南半島地區的影響力，嘗試以三河流域合作機制為「橋樑」，與大國展開對接合作，進而提升其在中南半島次區域合作中的地位和影響。例如，隨著中國的崛起，泰國意識到中國崛起的經濟效益將外溢到中南半島地區，對中南半島次區域合作中心地位的追求決定了其不會坐視中國在該地區影響力的無限擴張，進而吞噬其戰略空間。因此，2012年，泰國提出「瀾滄江—湄公河次區域可持續發展」倡議，嘗試以制度形式規範中國在中南半島地區的政治經濟活動。
2019年4月，泰國總理巴育在出席第二屆「一帶一路」高峰論壇前夕接受採訪時明確提出，「泰國位於東南亞中心，具有獨特的區位優勢」，可以通過本地區框架，如三河流域合作機制等加強與中國的合作。可見，泰國試圖以三河流域合作機制為平台構建與「瀾湄合作機制」的對接合作，從而擴大該機制在中南半島次區域合作中的影響力。對泰國區域主義演進的分析可以看出：
首先，在中南半島次區域合作中，泰國受歷史認知、經濟發展等因素影響，有成為次區域主導者的政治訴求。歷史上，泰國西向與緬甸爭強，東向與越南競爭，並在近代以來始終保持獨立自主的地位，這些構成了泰國不同於中南半島其他國家的歷史認知。緬甸雖然歷史上曾經是中南半島次區域的強國，並且現代緬甸的地理版圖、自然資源在中南半島地區占優勢地位，但是由於國內政治和經濟實力有限，緬甸在區域合作中更多扮演參與者角色，並未提出或尋求主導中南半島次區域合作進程。
寮國和柬埔寨因各方面實力有限，傳統上是泰、越爭奪的勢力範圍。歷史上明命帝與拉瑪四世對柬埔寨國內政治的干預和競爭、冷戰時期泰國資本主義與越南共產主義的競爭等都體現了寮國和柬埔寨在中南半島次區域的地位。冷戰結束以來，寮國和柬埔寨為實現自身國內經濟發展，也積極參與區域外大國、國際組織以及泰國和越南提出的合作倡議。
其次，中南半島次區域合作呈現出層次互動的複雜性。大國或域外行為體主導不是中南半島次區域合作的全部，它是各行為體在不同層次互動的結果。這種互動至少可以分為三個層次：一是大國博弈及其在中南半島地區力量和影響力的投射，涉及印度、美國、中國等提出的有關中南半島地區的次區域合作機制。例如，在泰國的倡議下，2000年印度和中南半島五國在萬象簽署《萬象宣言》，「湄公河—恆河合作」倡議正式確立。在成立大會暨第一次部長會議中，印度確定了四個重點合作領域：旅遊、文化、教育、互聯互通。從時間上來看，印度是冷戰後最先提出關於該區域合作機制的大國。正如印度外交部東方秘書普里特·薩蘭(Preeti Saran)指出，「印度是最早認識到利用湄公河國家特性的國家。」冷戰後美國也提出了符合自身利益的合作機制——「湄公河下游倡議」。
2009年7月23日，美國國務卿希拉蕊與湄公河下游四國(柬埔寨、寮國、泰國、越南)領導人在泰國普吉島舉行第一次「湄公河下游倡議」部長級會議，由美國主導的湄公河地區次區域合作機制就此產生。該倡議是美國「亞太再平衡」戰略的組成部分，同時也是強化美國與東協關係的重要渠道。
二是次區域內主要國家之間的地緣政治和經濟互動，主要是泰國、越南與其他區域內國家的互動往來。柬埔寨危機解決之後，中南半島國家相繼將注意力集中在經濟發展和國家建設中，相關國家除積極參與大國主導的次區域合作機制之外，泰國和越南也提出了涵蓋這一地區的次區域合作機制。在泰國提出三河流域合作機制一年後，越南就與柬埔寨、寮國在第十屆東協峰會上，批准了《增長三角社會經濟發展總體規劃》，柬老越發展三角(CLV)正式宣告成立。在2002年胡志明市高級別會議上，三方確定了優先合作領域，承諾加強站在交通、貿易、電力、旅遊、人力資源培訓和衛生保健等領域的合作。三是次國家行為體，包括各個國家省份政府在次區域合作決策中的影響。
泰國東北部發展一直落後於其他地區，東北部地區提出了「湄公河—錫河—蒙河」開發計劃，由於這一計劃直接影響湄公河水資源的利用，對它的重視直接影響了泰國在湄公河委員會中的政策和立場。各層次的互動決定中南半島次區域合作的最終形態，也使得理解該地區次區域合作需要綜合考慮各個層面的影響。
最後，泰國是連接三個層次互動的重要行為體。基於合法性與影響力，區域外大國提出的次區域合作機制需要泰國的參與，泰國也提出了涵蓋這一次區域的合作機制，而在湄公河流域合作中，東北部次國家行為體的利益直接影響泰國的政策選擇。具體而言，區域外大國在次區域合作機制構建及具體項目實施中尋求與泰國的合作一定程度上會弱化次區域內其他國家對區域外大國主導中南半島的「憂慮」。一方面，目前區域外大國提出的涵蓋這一區域的合作機制都將泰國納入其中，如美國提出的「湄公河下游倡議」有六個支柱，泰國與美國聯合主持其中的教育領域；另一方面，在次區域內，泰國也會根據本國發展需求和戰略認知提出符合自身利益的次區域合作機制。
這種互動涉及地緣政治和泰國國內發展的需求，並給次區域合作機制帶來影響。不難發現，中南半島次區域合作的焦點越來越集中在湄公河流域，而在這一區域，泰國東北部次國家行為體的利益會明顯影響泰國國家層面的政策選擇。為促進東北部地區的發展，泰國不僅參與了大湄公河次區域經濟合作、湄公河委員會等機制，還支持寮國沙耶武里大壩的建設，以改善東北部的用電情況。
作為次區域強國，泰國次區域戰略將影響未來中南半島次區域合作的走向。泰國對區域外大國提出的合作機制的偏好將影響機制競爭的最終結果。如前所述，區域外大國在中南半島地區圍繞湄公河流域合作的競爭日趨激烈，尋求在眾多合作機制中脫穎而出不僅需要關注機制本身的吸引力，更需要次區域內國家的積極支持和參與。泰國在次區域合作中對合作機制的選擇偏好無疑將會影響機制競爭的結局。此外，泰國在三河流域合作機制中項目設立的偏好也會影響中南半島地區的發展現狀。例如，泰國構建的「蒲甘—清邁—琅勃拉邦—萬象—暹粒—順化」古都旅遊走廊，將提振沿線旅遊業、交通運輸行業的發展，推動次區域合作新的增長點。因此，研究泰國在次區域合作方面的偏好和互動關係是理解中南半島次區域合作的重要路徑。
結語
有別於以往研究中區域外大國的路徑，本文以泰國為分析對象，從區域內國家視角對中南半島區域合作這一議題展開論述。泰國作為中南半島次區域強國，在區域主義演進中存在「參與」和「主導」兩種不同的策略選擇。在大國及國際組織主導的「湄公河下游倡議」、大湄公河次區域合作等機制中，泰國更多扮演參與者的角色；在「黃金四角」機制和三河流域合作機制等涉及中南半島次區域合作中，泰國則尋求主導地位。當前泰國在中南半島次區域合作的框架構成了新「曼陀羅」結構，對中南半島次區域合作影響顯著。
縱觀泰國在東南亞地區、中南半島次區域的區域合作演進歷程，泰國經歷了從主導東南亞地區到重新回歸中南半島次區域的地域轉變。這一轉變強化了次區域內國家對中南半島次區域合作機制推進的影響。泰國在中南半島次區域合作中的角色及對主導地位的追求也進一步凸顯中國差異化推進「瀾湄合作機制」等倡議的必要性。中國在推進「瀾湄合作機制」的過程中，不但要面對美國、印度等國家的競爭，更需要顧及泰國在中南半島地區的地位訴求及利益，任何一個區域外大國對中南半島次區域合作的完全主導都會被泰國視為某種程度的威脅。因此，中國在該地區的具體項目推進中可以嘗試依靠三河流域合作機制在中南半島地區的網絡，以更好地實現合作目標。
中南半島是中國周邊經營成效最為顯著的區域，也是大國博弈競爭的焦點。對區域內國家在區域合作中的作用的探討，將對未來中國推進在該地區的合作倡議奠定必要的基礎。當然，本文的研究也僅是從區域內視角開展區域合作研究的初步嘗試，區域內其他國家，特別是區域內國家之間區域合作維度的互動可作為進一步深入研究的課題。
【注】文章原載於《東南亞研究》 2022年第3期。為方便手機閱讀，注釋及參考文獻從略。
責編：李靜