導讀：

隨著氣候變化加速，尼羅河水爭端進入了一個複雜的新時代，促使地區國家爭奪水、糧食和能源安全。世界第一長河尼羅河流經11個非洲國家，哺育了沿岸兩億多人口。長期以來，以埃及為主的尼羅河下游國家控制了尼羅河水資源分配的主導權，然而，隨著上游地區人口不斷增加，經濟建設規模不斷擴大，流域各國對水資源的需求日益增長，因此紛紛提出對水資源份額重新進行分配。圍繞尼羅河水資源產生的爭議持續不斷，甚至成為非洲戰爭策源地。

衣索比亞在尼羅河上游建造的「復興大壩」 (GERD）項目，是新時期尼羅河水爭端的集中體現。復興大壩建成後，將成為非洲裝機容量最大的水電設施。

衣索比亞將復興大壩視為一個實現國家經濟發展和轉型的重大項目，力圖通過大壩推動電力出口成為埃塞的第一創匯產業。然而，復興大壩的超大型蓄水工程將顯著影響埃及的水資源份額以及位於尼羅河下游的亞斯文水壩的發電效率。

埃塞以全國之力投入修建水壩的工程中，水壩寄託埃塞「復興」的民族主義發展願望，面對水壩爭議，埃塞並不願意參與多方談判。而埃及將尼羅河水資源問題與地區安全議題相捆綁，根本目的在於捍衛殖民時期繼承的「歷史水權」及其背後的區域大國地位。尼羅河承受氣候變化和流域國家經濟社會與人口發展的雙重壓力，無論是為發展還是為安全，尼羅河水資源的管理與開發都離不開流域國家的多邊合作。

歐亞系統科學研究會特轉載本文，供讀者思考。文章原刊於「非洲研究小組」，僅代表作者本人觀點。

尼羅河流域的水政治

文｜張瑾

來源｜非洲研究小組

圖源：網際網路

1 尼羅河流域國家水資源的情況

（1）尼羅河流域國家的水資源稟賦

尼羅河是世界上最長的河流，綿延6700公里。尼羅河流域總面積占非洲大陸面積的10.3%，主要河流系統供養來自白尼羅河和青尼羅河。其中，白尼羅河的水源位於赤道湖高原（流經蒲隆地、盧安達、坦尚尼亞、肯亞、剛果金和烏干達），青尼羅河的水源則位於衣索比亞的高地。

尼羅河流域國家的主要經濟部門是農業，超過2.57億人口，約占共享尼羅河的11個國家總人口的54%，其中一半以上的人口完全依靠尼羅河供水。尼羅河流域生態系統多元，其中多為乾旱和半乾旱氣候。每個流域國的面積、氣候、歷史和經濟政治情況不同，造成尼羅河流域的水政治呈現出複雜態勢（表1）。

尼羅河流域不同國家的水資源潛力差異很大。埃及和蘇丹是尼羅河流域內面積最大的國家，但降雨量都極少，埃及97%以上的水資源和蘇丹77%以上的水資源依賴尼羅河供給；蒲隆地和盧安達的所有水域和烏干達的一半的水資源來自內河。

除埃及、蘇丹和肯亞外，尼羅河流域國家仍屬於世界上最不發達國家，如果考慮到尼羅河流域各國的人口和經濟形態，各國的水資源情況的差異性就更突出了：埃及是經濟實力最好的國家，但人均用水量較低。衣索比亞、烏干達、坦尚尼亞和剛果（金）近年來的發展增速很快，人均用水量較多。蘇丹因為政局變動且戰亂頻仍，國民生產總值和發展數據並不清晰，但人均用水量居於前列。盧安達、肯亞、蒲隆地的發展增速倍增，但人均用水很低。

近年來，尼羅河流域國家，特別是衣索比亞、蘇丹和埃及，經歷了大規模的人口增長，其他國家人口增長的趨勢也很明顯。基於1995年至2020年尼羅河流域相應國家的人口增長基本都已翻倍，2025年左右，這些國家的人均水資源擁有量預計會持續萎縮到一半至三分之一（表2）。

農業部門在尼羅河流域的總取水量中占近75%。在埃及和衣索比亞，農業占取水量的86%，而蘇丹為94%。雨水為大湖地區國家的農業做出了重要貢獻。但是，在尼羅河下游地區，雨水的供應非常稀缺，即使是小規模的農業也必須主要依靠河流或地下水。目前，尼羅河流域潛在灌溉區的98.7%位於氣候乾燥的埃及和蘇丹北部，兩國還是流域的農業大國、工業大國和人口大國，對水的需求最大。必須指出的是，儘管有十個河岸國家，但其中衣索比亞、埃及和蘇丹三國對有意義地合作共享尼羅河水最為關鍵：衣索比亞為主要供應國，埃及和蘇丹為主要消費者。

為了解決水資源問題，不同的流域國家都進行了相應建設：埃及是區域內的農業大國，除了一直致力於興修水庫外，還積極發展節水滴灌農業，探索「虛擬水」等全新的水資源管理模式。蘇丹在上個世紀建造了四個水壩，覆及18000平方公里的灌溉土地，這使蘇丹成為次於埃及的尼羅河第二大使用者。坦尚尼亞和肯亞則積極探索和德國等洲外國家合作的輸水工程。目前，各個國家都有自己相應的水資源規劃，以求更好地適應國家發展的必需要求。

（2）埃及的「歷史權益」：尼羅河水爭議的由來

4000至6000年前，北非氣候潮濕，農業社區居住在如今的撒哈拉沙漠中。隨著該地區氣候的日益乾燥，人們紛紛向尼羅河這個最可靠的水源地遷移。在不斷遷移和定居中，人們逐漸掌握了尼羅河的一些泛濫規律，並開始利用尼羅河的洪水來灌溉沿河的農田，確保始終有足夠的食物來滿足人口發展的需求。後來，隨著尼羅河流域人口不斷增多，保障水運和存儲的運河、水壩等新工程出現，對有限的土地和水資源的爭奪也愈演愈烈。

一般而言，在跨界水爭端中，上游國家容易占據主動，建水壩或產生污染都直接會威脅到下游國家的用水安全。但在尼羅河的分配利用歷史中卻正好相反，呈現出「下游國家說了算、上游國家靠邊站」的倒掛局面。

1882年至1898年間，英國不僅占領了埃及，還溯尼羅河而上占領了蘇丹，進而對兩地推行單一經濟，推廣棉花種植以供英國紡織業發展。當時的棉花種植採用漫灌，蒸發量大，耗水量也大。英國殖民當局曾公開表示說，需要更可靠地提供更多的（尼羅河）水資源，否則當局就會面臨「利潤大幅度下降，政治動盪的危險增加」的風險。在英國殖民統治者們的鼓勵下，埃及出現了更多的攔河壩和運河，以使更多的土地發揮效能。「理所當然地」，英國將尼羅河的水資源權益幾乎全部劃分給了自己所屬的埃及和蘇丹，其中，埃及是最獲益的國家。

劃分尼羅河水資源利用的權益正是歐洲殖民者瓜分非洲時確定邊界和勢力範圍的重要內容之一，並不顧及非洲本身的權益。1891年4月15日，《盎格魯-義大利議定書》簽訂，其中的第3條規定：「鑑於灌溉，義大利政府承諾不在阿特巴拉河上建設任何可能明顯改變尼羅河水量的工程」。不過，由於當時本文使用的語言過於含糊，並沒有提供明確的財產權或用水權。

1902年5月15日，英國與衣索比亞簽訂條約，第3條規定：「不得在青尼羅河，塔納湖或索巴特上建造或允許建造任何工程，除非與英國政府和蘇丹政府達成協議，否則就必須阻止任何用水活動。」該協議自簽訂之時就是尼羅河流域最有爭議的協議之一。由於該條約的目的是建立英國與衣索比亞之間界限，英文版本又與衣索比亞的阿姆哈拉語版本有不同的含義和理解，並且「從未被衣索比亞批准」。因此，對現代水爭議的影響較為有限。

1906年5月9日，英國與代表剛果獨立國家政府的宗主國比利時簽訂協議。第3條規定：「剛果獨立國家政府承諾，除非經蘇丹同意，否則不得在塞姆利基河或伊桑戈河上或附近建造或允許建造任何會減少進入阿爾伯特湖水量的設施。「儘管該協議僅有利於尼羅河水域的下游用戶，但限制了剛果本地人進入尼羅河區域的權利，也顯失公平。但這樣忽略非洲本土的條約卻是常態。1906年12月13日，英國、法國和義大利簽署《三方條約》，其中第4(a)條規定：「共同行動……捍衛，……大不列顛和埃及在尼羅河流域的利益，特別是在不損害義大利利益的情況下，對該河及其支流的水域進行管制。」這份條約完全否認了衣索比亞的水權，遭到衣索比亞的當即拒絕。

1925年，英國和義大利就塔那湖問題交換了意見，互相承認對埃及和蘇丹之前的（殖民）水權。衣索比亞反對該協定，並希望國聯出面，反對英國和義大利擅自決定自己所屬的湖泊的協議。但是由於沒有強制執行協議的明確機制，衣索比亞和國聯的過問都不了了之。

1929年5月7日，埃及與英國及蘇丹各自簽訂協定。內容包括：埃及和蘇丹每年分別利用尼羅河流量的48億立方米和40億立方米；每年1月20日至7月15日（旱季）的尼羅河水流留給埃及使用；埃及保留監測上游國家尼羅河水流的權利，且可以不經上河沿岸國家的同意，就有權進行與尼羅河有關的項目；或者有權否決任何可能對其利益造成不利影響的建築項目。該協議完全倒向埃及，讓埃及不僅在旱季可以完全控制尼羅河（旱季最需要農業灌溉用水），還嚴重限制了蘇丹的配水量，是引發爭議最多的協定。

20世紀民族獨立浪潮後，流域國家紛紛獨立，開展了一系列水利發展項目，他們都希望尼羅河水資源的相關權益可以進行重新規劃。占有優勢的埃及和蘇丹希望保持著水利分配的優先權，以配合自己已有的項目建設。1952年，埃及獨立後，就開始在上埃及區域建築亞斯文大壩。1970年亞斯文大壩建成，可以滿足埃及每年種植兩種農作物，即便後來埃及人口增加，國內的水安全還是有相應的保障。

蘇丹是撒哈拉以南非洲最大的灌溉區，農業和灌溉廣度僅次於埃及。1952年蘇丹獨立以來，除了積極進行農業灌溉外，也積極提升棉花和糖業等經濟作物的灌溉。羅西雷水壩（Merowe Dam）、梅洛維大壩（Merowe Dam）等，為蘇丹農業發展作出了積極貢獻。為了更多地使用尼羅河水，1956年蘇丹獨立後，蘇丹就使用尼羅河水域與埃及進行了重新談判。1959年，蘇丹與埃及簽署再次簽訂《尼羅河水域協定》，商定在埃及的亞斯文高水壩測算出的尼羅河年平均流量約為840億立方米，允許蘇丹和埃及分別分擔尼羅河的全部平均年流量，分別為188.5億立方米和555億立方米；每年因蒸發和其他因素造成的水損失約100億立方米，在將份額分配給埃及和蘇丹之前，應將從尼羅河的收益中扣除該數量。如果尼羅河水必須與另一河岸國共享，則將從蘇丹和埃及的水和分配/份額中按尼羅河水量的等分部分（按亞斯文大壩的儲量為尼羅河的年度流量計量）中扣除該分配量。該協定還授予了蘇丹在青尼羅河上建造水壩，並發展其他灌溉和水力發電，直到充分利用其在尼羅河的份額的權益。然而，由於此協議完全忽略了尼羅河流域其餘八個國家的水權，一直沒有得到其餘各方認可。

（3）「非洲水戰爭」的策源地

從歷史上看，埃及和蘇丹是通過殖民協議獲取的尼羅河流域控制權，兩國一直堅稱要維護地區和平和穩定，也是基於這些協議的基礎上。與蘇丹相比，埃及在利用尼羅河水方面享有壓倒性的權利。20世紀50年代之後，隨著尼羅河上游地區人口不斷增加，經濟建設規模不斷擴大，流域各國對水資源的需求日益增長。它們紛紛提出訴求，要求改變現狀，對水資源份額重新進行分配，以使上下游國家享受平等權利。圍繞尼羅河水資源產生的爭議持續不斷，甚至成為非洲戰爭策源地。

首先，蘇丹和埃及在共享尼羅河問題上存在分歧。1956-1958年期間，埃及為了報復甦丹不同意亞斯文高壩的修建，退出了先前的協議；蘇丹因此得以在青尼羅河上建造玫瑰色大壩（Roseires Dam），並單方面宣布不加入1929年協定，雙方關係惡化，一度兵戎相向。1976年開始，埃及在蘇丹和英國支持下建設360公里長的「瓊萊運河項目」，旨在把儲存在東非維多利亞湖的水輸送給埃及和蘇丹。但由於蒸發量過大、資金、技術等原因，項目遲遲沒有完成，最終於1984年衣索比亞內戰時終止。1985年蘇丹總統努馬里（Numayri）倒台後，埃及和蘇丹針對尼羅河水量分配的齟齬又不斷增加。1990年左右，蘇丹官員屢屢開始使用從埃及扣留尼羅河水域的威脅。1995年6月，埃及總統穆巴拉克險些被極端分子刺殺，因傳極端分子來自蘇丹，雙邊關係進一步惡化。緊接著，蘇丹國家伊斯蘭陣線（NIF）領導人哈桑·圖拉比（Hassan al-Turabi）宣稱要通過改變尼羅河的水流來阻止向埃及的供水，這給埃及當局帶來了極大恐慌。穆巴拉克總統很快回應：「那些在喀土穆玩火的人……將迫使我們對抗，捍衛我們的權利和生命」。同時，埃及外交部長宣布：「我警告圖拉比不要玩火，同時不要玩水」。埃及和蘇丹之間的緊張關係成為多方預測尼羅河終將面對「水戰」的主要原因之一。

其次，為了有更多的水來增加農業生產來養活其不斷增長的人口，只要和尼羅河水使用的項目，都會受到埃及的高度關注，甚至進行外交威脅。2004年，坦尚尼亞計劃建設維多利亞湖管道，這將使大約40萬西北部居民受益，但埃及堅稱根據1929年的協議，禁止坦尚尼亞未經英國允許而封鎖尼羅河的水域。埃及還威脅要炸毀該建築工地，因為不能改變尼羅河水量，尼羅河需要向北流入亞斯文水壩的水不受影響。

最後，尼羅河流域「水戰」的最大導火索來自埃及與西方國家和衣索比亞的交惡。冷戰時期，出於對埃及與蘇聯的親密關係的擔憂，世界銀行對高亞斯文水壩項目撤資。為了報復，埃及總統納賽爾將蘇伊士運河國有化，並向蘇聯尋求有關水壩建設的資金和技術支持。在蘇聯的支持下，1960年，亞斯文高壩開始建設，1971年投入運營，並形成了世界上最大的人工湖之一：納賽爾湖。在美國墾殖局的幫助下，衣索比亞開始對尼羅河流域地區的電力和灌溉項目進行可行性研究。尼羅河流域的英屬東非國家則抗議埃及一直將其排除在1959年的《協定》之外。1970年，衣索比亞試圖從世界銀行獲得資金修建芬查水電站（Fincha Power Station），埃及和蘇丹都援引1902年的尼羅河協議和英國與衣索比亞之間的條約表示反對，但大壩終於在1973年建成，並向下游供水，推進了衣索比亞漁業和製糖業的發展。1978年，衣索比亞前領導人馬里亞姆（Mengistu Haile Mariam）提議再在尼羅河上修建一系列水壩，當時的埃及總統薩達特立即表態說：「我們不會在埃及等著渴死，我們要去衣索比亞，在那裡死。」1988年，埃及外交大臣布特羅斯·布特羅斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）公開表示尼羅河是埃及下一場戰爭的策源地。

儘管經濟和技術落後以及政治問題曾使衣索比亞開發尼羅河水的計劃長期擱置，但20世紀90年代中期之後，隨著衣索比亞人口快速增長，糧食需求不斷增加，對水的需求已經成為燃眉之急。加之西方國家的財政援助增加，這為衣索比亞提供了信心，單方面制定了將尼羅河水用於自己的灌溉項目的計劃。儘管埃及和蘇丹表示反對，但衣索比亞仍堅稱其擁有在其邊界內開發水資源的主權，在尼羅河上游建造了許多小型水壩，並計劃增加許多水壩，以提高該國的灌溉和水力發電能力。2011年，隨著「復興大壩」的「問世」，尼羅河流域的水政治面臨最大的危機。

上游的復興大壩建成，將為衣索比亞提供豐富的水電資源，但直接影響下游亞斯文水壩的發電能力和埃及的水資源份額。圖源：SWP

2 復興大壩引發的尼羅河流域水危機

（1）復興大壩：垻權之下的水權之爭

20世紀下半葉，埃及利用與美國的良好關係，對尼羅河上游國家開發尼羅河的水利項目進行打壓。當時上游各國獨立不久，國力不強，埃及的阻擾政策成效明顯，尼羅河流域水政治呈現單極穩定態勢。隨著近年來上游各國的發展，尤其是進入21世紀以後，尼羅河流域的水政治開始動盪。尼羅河水量主要發源於埃塞高原的青尼羅河，青尼羅河上「復興大壩」的動工興建和蓄水，使當前尼羅河水政治紛爭趨於白熱化。

1991年，衣索比亞人民革命民主陣線（EPRDF）主席梅萊斯·澤納維（Meles Zenawi）出任新政府領導人。其執政期間，衣索比亞國內政治基本穩定，經濟狀況逐步改善，2000年之後更呈現高速發展態勢，成為1000萬以上人口國家中人均國民生產總值增長第三快的國家。然而，儘管衣索比亞雖然雨量豐沛，號稱「非洲水塔」，但水利開發利用率極低。十幾年前，衣索比亞全國發電裝機容量僅為200兆瓦，能用上電的人口不到20%，為實現更好的經濟發展，也為了惠及民生，衣索比亞決定充分利用高原勢力資源大力開發水電，讓電力出口超過咖啡成為最大創匯產業。吉巴Ⅲ（187兆瓦）、特克澤（30兆瓦）、戈巴（37.1兆瓦）等一批水電站紛紛湧現，推進了衣索比亞經濟的快速發展。

自20世紀50年代，衣索比亞就有在青尼羅河建大壩的想法，但囿於當時國內條件和國際形勢一直無法動工。2008年，衣索比亞提出在各國共建大壩的計劃，被埃及回絕，於是衣索比亞決定自行建造，開始做籌建準備。2010年5月，尼羅河流域部分國家在烏干達擬定了重新分配尼羅河水資源的協議，但埃及和蘇丹以危及水安全為由拒絕簽署此協議。

2010年埃及向聯合國和非洲聯盟提出該問題，但並未得到滿意回復。同年11月，衣索比亞宣布大壩設計完成。

2011年1月，北非動盪，2月，埃及總統穆巴拉克下台。3月，「千年大壩」項目計劃公布後的第二天，義大利公司Salini Castratory接受了埃塞政府標的48億美元的建設合同。趁埃及國內政局動盪之際，衣索比亞趁熱打鐵，4月就舉行了大壩的奠基儀式，將之前修建計劃中的「千年大壩」更名為「復興大壩」，並將此作為實現第二個「增長與轉型計劃」的重要一環。蘇丹可從復興大壩獲益頗多，並不反對建垻；埃及起初激烈反對，2014年塞西新任埃及總統後，為了改善埃及國內外環境，埃及試圖打破與衣索比亞的外交僵局，開始同意談判。當年5月，埃及人民外交代表團訪問衣索比亞，兩國同意解決分歧，擴大合作。衣索比亞提出與埃及分享大壩計劃，以便後者可以研究大壩的影響，並促進進一步合作。11月，包括埃及、蘇丹和衣索比亞灌溉部長在內的三方技術委員會、三方專家小組（IPoE）和四位國際專家一起舉行了第一次會議。

2012年，埃及新任總統穆爾西訪問衣索比亞呼籲合作。2013年4月，埃及和蘇丹的兩國領導人在開羅會面並約定結盟，5月衣索比亞忽然宣布要改道青尼羅河建設，三方委員會呼籲為此應該開展更多研究，但6月底，埃及穆爾西總統下台，次年塞西總統宣誓就職。

2014年，在多回合的談判中，在乾旱和長期乾旱期間的大壩運行規則和機制、水庫的充填過程等問題，三方委員會達成了不少成果，如今這也被視為現階段解決復興大壩危機的共識。但是，2014年的談判沒有簽署協議，因此不同談判方的意見並無定論。

2015年3月，埃及、蘇丹和衣索比亞三國代表在喀土穆發表《原則宣言》，同意在不損害各方利益的前提下展開合作。衣索比亞表示大壩竣工後將採取相關措施保證流入下游的水量不會減少，並表示枯水期不進行蓄水，下游國家不會受到大壩建設的不利影響。此後，專家委員會就大壩的安全、蓄水和運營等問題進行技術層面上的談判。但2016年衣索比亞拒絕了埃及提出的增設水壩循環井式溢洪道（更有利於下游泄洪的安全保障，但是會增加成本）的主張，並在年中宣布大壩建設已經完成超過60%。2017年，各方對復興大壩的技術研究報告產生分歧，年末，埃及塞西總統公開表示：「尼羅河水事事關生死。」

2018至2019年，流域複雜的政局把已經形成的良好談判形勢再次打亂：衣索比亞、埃及和蘇丹因為選舉、政權更迭和國內局勢動盪，各方對不同技術主體的調研報告無法產生共識，世界銀行或者非洲聯盟都沒有辦法進行多方協調。談判進程一再被延誤，各方對地區不穩定的擔憂再度升溫。

2019年9月，埃及總統塞西在聯合國大會上發言時提出大壩問題，呼籲國際社會對衣索比亞施加壓力，這讓復興大壩的問題國際化。10月，埃及指責阿迪斯阿貝巴阻礙了有關技術問題的最終協議，呼籲重塑《原則宣言》第10條，其中規定，如果這三個國家無法找到解決這些爭端的辦法，他們必須要求調解。在索契舉行的俄羅斯-非洲峰會期間，俄羅斯促成了埃及和衣索比亞領導人同意恢復談判。隨後，兩國接受了美國和世界銀行的調解。

從2019年11月6日至2020年2月27日至28日，美國在世界銀行行長的出席下促成這三個國家的三方談判。然而，衣索比亞認為美國起草的草案對復興大壩蓄水設置嚴格條件，本質上還是在維護1959年的協議，對民族國家不公，拒絕簽字。埃及繼而尋求聯合國安理會的聲援。6月起，非盟介入復興大壩各方的談判進程。不過，雖然非盟認為90%的問題已經解決，呼籲儘快就蓄水和大壩運營簽署協議，但衣索比亞認為鑑於目前形勢，不能簽署約束性的協議，只接受指導性的協議。7月，在非盟的主持下，三邊會談通過視頻會議恢復，歐盟、美國、非盟委員會的觀察員以及法律和技術專家參加了會談。埃及希望制定在長期乾旱期間水庫運營的明確政策，而蘇丹希望任何具有約束力的協議都包含解決未來爭端的綜合機制，但多方都無法在技術和法律層面沒有達成共識。談判再次陷入僵局。

2020年12月，蘇丹和衣索比亞聯合軍隊與衣索比亞支持的民兵在邊境地區（Al-Fashaga）爆發軍事衝突。流域國家之間的緊張局勢加劇。

2021年3月，埃及和蘇丹建議一個由聯合國、歐盟、美國和非盟組成的四方調解委員會，調解復興大壩蓄水和運營問題，但衣索比亞拒絕了這一建議，並在5月開始二次蓄水。2021年7月，聯合國安理會應埃及和蘇丹的要求，正式呼籲三國在「合理的時間框架內」完成各方接受並具約束力的協議。

然而，蘇丹方面自2021年10月發生了布爾漢領導的政變以來，這使得2019年巴希爾實施的向文官統治的過渡形勢中斷，蘇丹軍方一直在推遲還政給文官政府的最後期限，這不僅讓非盟決定暫停蘇丹參與非盟的所有活動，也讓美國總統拜登以類似理由將蘇丹排除在美國首都華盛頓舉行的美非首腦會議之外。儘管蘇丹和埃及在復興大壩中的共同利益沒有改變，但聯盟發生了微妙變化。2023年1月26日，衣索比亞總理阿比於在蘇丹喀土穆總統府會見蘇丹主權委員會主席布爾漢。2月以來，只要談到涉及地區安全的事務，雙方就可以提到復興大壩。比如2月12日，埃及外交部長Sameh Shoukry在埃及外交事務委員會年會上針對俄烏危機對中東和埃及的影響議題發表講話，明確表示衣索比亞正在阻撓為大壩的蓄水和運營達成具有約束力的框架。2月16日蘇丹駐奈及利亞大使Mohamed Abdelmannan在接受訪問時督促多方達成具有約束力的協議，這不僅有利於三方，而且對於抗擊恐怖主義也有助益。2月20日，衣索比亞總理阿比訪問了蘇丹，這讓埃及感受到了同盟之間的罅隙。

2022年俄烏戰爭爆發，復興大壩問題成為埃及和衣索比亞藉以闡述自己對復興大壩主張的另一次契機。儘管埃及整年中都繼續表明其堅定立場，認為有必要就復興大壩的蓄水和運營達成具有法律約束力的協議，在11月舉行的聯合國COP27氣候大會上，埃及積極呼籲國際社會對其面臨的日益緊迫的水資源問題予以關注。但衣索比亞卻毫不受影響，不僅在8月12日完成了大壩的第三次蓄水，還在年底的聯合國氣候大會上希望將復興大壩視為氣候變化的有利項目，從而成為區域的能源樞紐。

目前，復興大壩爭議的焦點無非是衣索比亞是不是願意參與到多方談判，流域是不是有可能產生主要三國（埃及、蘇丹和衣索比亞）三方都認可的、具有水資源保障效力的協約。

結合之前尼羅河流域的水政治形勢，各方立場形成鮮明對立。衣索比亞政府不惜傾全國之力，大舉借債投入修建水壩的工程中；而衣索比亞民眾則通過購買債券、捐款的方式支持這個項目，以寄託「復興」（Renaissance）的希望。埃及真正擔心的不止水量減少，而是對「歷史水權」背後的區域大國地位的撼動，是尼羅河流域地緣政治格局的改變。復興大壩裹挾著國民自豪感等民族情緒，對各國的影響比經濟、政治改革，或者解決民生問題來得強烈。衣索比亞兀自三次蓄水，除了遭受了一些口誅筆伐，並沒有實際損失。反而是地區國家不穩定的政局，一再讓衣索比亞更加自信與自我。

（2）非洲第一場「網絡戰爭」

與官方馬拉松式的談判拉鋸不同，復興大壩各方利益紛爭，很快就掀起了非洲第一場「網絡戰爭」。

2020年1月14日，在一場新聞發布會上，衣索比亞水務部長貝克爾（Sileshi Bekele）被問及復興大壩的事情，有一個問題是：大壩建成後，該由誰來控制和管理大壩？貝克爾覺得這個問題匪夷所思，他留下一句簡短的回答：「這是我的大壩（It’s my dam）。」這句話迅速成為一句流行語，在衣索比亞國內網絡上熱傳，引發網友的共鳴。他們在社交媒體上聲稱，修築大壩和蓄水是衣索比亞人自己的權利，沒有人可以阻止。

衣索比亞人在多次抗議活動中打出「it's my dam」標語，抗議他們認為的埃及「干涉」。圖源：AFP

埃及的網民也不甘示弱。他們在推特上發起話題：Nile4All，意即「尼羅河屬於所有人」；而在「Egypt Nile Rights」這個話題下面，埃及網友宣稱要加入埃及軍隊，不惜一戰來維護埃及在尼羅河的權利。2020年6月末，有四名埃及黑客——這些埃及黑客屬於一個叫做「網絡荷魯斯」（Cyber Horus）的組織，「荷魯斯」就是古代埃及神話中法老的守護神——策劃了一場網絡攻擊，他們侵入數十個衣索比亞政府網站，將頁面換成一個骷髏法老的形象，並留下一句話：「如果尼羅河水位下降，所有法老的士兵將迅速出擊，衣索比亞人準備好迎接法老的憤怒吧。」

2020年6月，Stratfor發表文章認為，埃及沒有能力進行大規模的軍事攻擊，因其不具備經濟和政治後勤保障。同時，一次有埃及高層政治家參加的會議被錯誤地電視轉播，顯示出埃及高層正就 「如何接受復興大壩」集思廣益。儘管之前埃及總統莫西建議，如果埃及在尼羅河中的份額減少一滴，那「鮮血」將是替代方案；埃及也曾私下支持衣索比亞境內的軍事組織破壞政府穩定，但隨著5月青尼羅河支流的水源因復興大壩改道，復興大壩的建設進入了新階段，埃及方面的「狠話」在國內或國際上都無法再「自圓其說」。

2020年7月，衣索比亞宣布完成了復興大壩第一階段蓄水後，衣索比亞、埃及、蘇丹定於8月3日在非盟斡旋下啟動新一輪復興大壩問題三方談判，但仍無疾而終。2020年9月，美國國務院宣布除人道主義援助外，中止對衣索比亞的其他援助，包括反恐和軍事教育與培訓、打擊人口販運項目、安全及發展援助資金等，涉及金額達1.3億美元。隨即也引發網絡熱議，認為美國從2020年3月開始籌措的各種協議草案，不過是自以為是的「公平和平衡」，布魯金斯學會甚至認為，在3月短短几周內，美國就消耗了與衣索比亞建立的良好信譽。據俄塔斯社2020年10月28日報導認為，美國在復興大壩上沒有建設性的意見，反而提出了最糟糕的方案，激怒了衣索比亞人民，認為美國是敵人，而衣索比亞只會尊重朋友。

儘管埃及和衣索比亞捍衛各自立場各不相讓，但基於復興大壩開始蓄水，工程接近竣工，談判的主動權已經轉移到衣索比亞手裡。如協議簽不下來，大壩項目會繼續推進。如一定要簽署協議，各方尤其是下游國家，必須要以更包容的心態，權衡「面子」與「里子」，做出實質性的讓步。近期，基於「GERD」等話題的爭鋒相對開始趨於平緩。埃塞大部分的人民認為「夢想已經在啟航」，而埃及方面更多主張「尊重歷史」「和平共享」。

（3）不斷變化中的各方態勢

根據衣索比亞計劃，持續到2023年年底，復興大壩都處於快速蓄水階段。在這個期間，青尼羅河除了每年蒸發和損失的100億立方米水之外，會貢獻埃及和蘇丹共享的840億立方米水資源中的485億立方米水資源，補充則將面臨嚴重不足，埃及南部的納賽爾湖水也會有類似的短缺。當大壩蓄水湖蓄水量達到最大容量（740億立方米）時，納賽爾湖水位將降到海拔150米左右，這是亞斯文高壩水輪機停止運轉的蓄水位。對此，埃及提出應保持納賽爾湖水位在165米，從而維護亞斯文高壩渦輪機保持運轉並發電，但遭到衣索比亞的拒絕，繼之引發埃及的強烈反對。

進入蓄水階段的復興大壩。圖源：nasa

在之前的復興大壩外交拉鋸戰中，蘇丹一直以國際觀察員身份向國際社會發出的呼籲，表明多方談判意願。直到2021年2月，蘇丹與衣索比亞發生關於法沙卡（Al-Fashaqa）邊界爭端。這次邊界分歧是突然的，在此次爭端之後，蘇丹在復興大壩上的立場發生了變化，認為自身利益與復興大壩密切相關。不過，蘇丹一直堅持著自己的調解理念，當沙特外交部非洲事務組負責人表示其有志對三國關係進行調解時，蘇丹並不以為意，仍立志促成美國，聯合國和歐洲聯盟與非洲聯盟的四方合作。

2021年3月上旬，埃及總統塞西對蘇丹進行了為期一天的訪問，在此期間，他和蘇丹領導人達成共識，拒絕衣索比亞單方面實施復興大壩第二階段計劃的計劃。但衣索比亞似乎沒有將此事件放在心上，認為蘇丹和埃及之間未達成任何協議，而自己引領的復興大壩談判已上升到一個新的水平。3月23日，衣索比亞總理阿比表示，復興大壩的第二次蓄水將如期在2021年7月的雨季期間進行。與此同時，他聲稱「我們不希望損害埃及和蘇丹的水利利益。」這顯然讓流域國家再次焦慮了，他們認為，復興大壩的第二次蓄水是對之前《原則宣言》的再次違反。埃及外交大臣Sameh Shoukry次日即表示，埃及希望衣索比亞方面有政治意願在有爭議的衣索比亞復興大壩上簽署具有約束力的法律協議；埃及早已顯示出達成協議的意願，但在去年美國主持的談判之後，衣索比亞放棄了簽署協議，這會讓已有的協議基礎帶來新的挑戰。

目前可以看到的是，蘇丹和埃及之所以呼籲國際社會的介入，無非是想借西方的力量向衣索比亞施加壓力，將事情帶出非洲，而不是進行調解。但目前對復興大壩的觀點差異，似乎是擴大差距而不是縮小差距。

3 未來尼羅河流域水政治的走向

（1）全球變暖與尼羅河流域的水情變化

全球變暖對尼羅河流域的水情變化帶來了潛在影響。通過使用土壤和水評估模型（SWAT）對過去（1981-2010）和未來（2010-2039、2040-2069和2070-2099）的氣候情景進行評估。結果表明，在區域氣候模型（RCM）基礎上，尼羅河流域將會持續收到氣候變暖的影響而增加蒸散量（PET），地表徑流將會增加約14%，但流域的總產水量返回會下降-1.7至-6.5％（測量方法RCP4.5）和-10.7至-22.7％（測量方法RCP8.5）。也就是說，隨著氣候變暖，在不考慮復興大壩截留的影響下，尼羅河流域的支流水量儘管有增加的可能，但整體流域的水資源趨於減少。如果使用耦合模型比較模型（CMIP3）進行推測，則顯示出在當前的氣候變化情景下，主要降雨季節（6月至9月）到1月至5月會更早發作，且伴有更強烈的季節變化和降雨時長，這也意味著部分流域產生洪澇繼生災害的可能性更大了。近年來東非地區頻發的洪水災害就是一個典型印證。

氣候與人類工程，都對尼羅河流域的水資源管理與開發提出了新的挑戰。適應是對氣候變化的立即反應，密切監測顯得必不可少。因為即使是平均溫度或極端溫度的微小變化，也可能對水資源的可利用性，洪水和乾旱，農業，電力和運輸系統，自然環境乃至健康與安全造成嚴重後果。河流流量減少，土地退化，污染排放、乾旱和洪災的可能性增加以及疾病發病率上升，是未來流域面臨的各種潛在危機。

尋找和使用替代水源似乎已經成為區域用水共識，地下水已經成為非洲飲用水的主要來源。一項由聯合國支持的計劃，旨在優化努比亞砂岩含水層的利用，埃及，蘇丹，查德和利比亞已同意將其設在撒哈拉沙漠東部的地下。通過利比亞的「人造河大工程」的完成，已經開始從含水層中抽水，這有可能使這四個國家的供水長達400年。但是，這一預測將根據北非人口的增長而改變，而且更為令人擔憂的是，地下水本就屬於極易流失的再生資源，一旦使用過度，則整個流域將面對更嚴峻的生態危機。

（2）尼羅河流域倡議（NBI）：流域國家的合作

隨著尼羅河流域政治經濟發展，各國都努力為爭取和利用水權開展多邊協商，爭取對自己更有利的水資源制度。謀求建立穩定的對話機制和監管平台，從而加強對尼羅河的水治理逐漸成為各方共識。其實，早在20世紀60年代，尼羅河流域各國就試圖建立合作機制。1967年，埃及、肯亞、蘇丹、坦尚尼亞和烏干達與聯合國開發計劃署（UNDP）和世界氣象組織（WMO）共同發起了「Hydromet」項目。該項目的目的是評估維多利亞湖流域的水平衡，以協助控制和調節湖泊水位以及尼羅河的水流。後來，盧安達和蒲隆地加入了這一努力。該項目歷時25年，在1992年完成。但該項目並未包括主要的水貢獻國衣索比亞，也未能努力制定有效的流域安排。

1997年開始，衣索比亞、盧安達、烏干達、肯亞、坦尚尼亞和蒲隆地簽署「尼羅河合作框架協議」（NRCF），認為沿岸國家都可以建設水壩項目，遭到埃及和蘇丹的反對。1998年3月，尼羅河流域國家水務部長理事會在坦尚尼亞阿魯沙達成了關於共享和管理尼羅河水的廣泛協議，10個沿岸國家中有8個參加了阿魯沙會議。在厄利垂亞和剛果（金）沒有參加的情況下，會議批准了新的行動綱領。

1999年2月22日，10個尼羅河流域國家：蒲隆地、剛果（金）、埃及、衣索比亞、肯亞、盧安達、南蘇丹、蘇丹、坦尚尼亞和烏干達成立尼羅河流域倡議（NBI）。厄利垂亞以觀察員身份參加。該夥伴關係以共同願景目標為指導：「通過公平利用尼羅河流域的水資源並從中受益，實現可持續的社會經濟發展」。共同的信念是，各國可以通過合作為流域全體人民取得更好的成果。同年12月，「促進尼羅河流域發展與環境保護技術委員會（TECCONILE）」成立，埃及、蘇丹、盧安達、坦尚尼亞、烏干達和剛果（金）的水資源部長於在坎帕拉簽署協議，其他四個河岸國家作為觀察員參加了會議。1999年9月，NBI秘書處在烏干達的恩德培正式運轉，NBI取代了解散的TECCONILE，成為協調地區發展的公認組織。

2001年1月26日，世界銀行協調了在瑞士日內瓦發起的尼羅河國際合作聯盟（ICCON）的啟動活動，2003年，應尼羅河流域部長理事會的要求，建立了尼羅河流域信託基金（NBTF），幫助管理和協調向尼羅河流域倡議的善款。在具體的運作中，NBI幾乎完全依賴外部資金來啟動和運營，這使人們對其長期可持續性產生了懷疑。2010年5月14日，在1999年《尼羅河盆地倡議》基礎上，各方簽署了旨在公平合理使用水資源的《尼羅河合作框架協議》，協議提出了開發和保護尼羅河流域水資源應遵循的15條原則，但在水安全問題上沒有達成一致意見。同時，由於尼羅河流域國家尚未完全批准《國際水道非航行使用法公約》，因此無法完全解決尼羅河水資源分享的諸多爭端問題。

南蘇丹的獨立進一步改變了尼羅河流域的地緣政治平衡。南蘇丹政府控制著尼羅河流量的28%，2011年7月獨立兩個月後，南蘇丹開始尋求加入尼羅河流域倡議，並在將來有可能需要和蘇丹進行新的水量分配談判。

（3）結語：除了合作別無選擇

儘管尼羅河流域水資源得天獨厚，歷史文化悠久，但是流域各國人民仍面臨著一個重大的挑戰：殖民遺產、貧窮、不穩定、人口的過快增長、環境惡化以及經常發生的自然災害是當前尼羅河流域各國的特徵，其中一些國家是世界上最貧窮的國家，人均年收入不足250美元。而據有關方面的預計，尼羅河流域各國的人口可能在接下來的25年內翻兩番，這將使水資源和其他資源面臨更大的壓力。衣索比亞復興大壩的修建，讓本已面臨水資源重重危機的尼羅河流域更添不穩定因素。

從中短期來看，伴隨著復興大壩的注水問題，各方圍繞復興大壩形成的「水政治」仍會莫衷一是，為維護各自的民族國家利益進行激烈論戰，甚至有可能上升到衝突、危機、熱戰的程度。

不過，如果考慮到尼羅河流域已有的合作機制，從長遠角度來看，復興大壩不僅為流域帶來了挑戰，也提供了合作的機遇：沒有一個流域國家不想增進自身的發展，協調管理水利基礎設施，可以為區域帶來更高的社會經濟利益。這些改進將進一步幫助解決因氣候變化給流域帶來的不確定性。同時，在復興大壩中流域國家的協調也可能被證明是「水以外」附加利益的催化劑，例如，市場和貿易的更大整合、相關國家法律和制度的協調、「法律秩序的更新」、「遊戲規則改變」，以及對環境和治理多個領域的公平發展，等等。這些無疑都會帶動尼羅河流域、非洲區域乃至全球層面的能源、糧食生產、運輸、工業發展、環境保護和其他相關開發活動的協同創新。國際合作是日益嚴重的尼羅河水政治的唯一可行和和平的解決辦法。

*文章轉自「非洲研究小組」。本文部分內容已發表於：張瑾，《復興大壩:「垻權」之下的水權之爭》，《中國水利報》，2020年9月10日。張瑾，《尼羅河流域水政治發展報告》，《非洲地區發展報告（2020-2021）》，社科文獻出版社，2022年12月出版。

FIN

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