作者：回家種菜 丁貴梓
本文經授權轉載自微信公眾號：瞭望智庫 （ID： zhczyj）。
當前，全球新冠肺炎疫情仍不容樂觀。累計確診病例超1萬例的國家有28個，其中，美國、西班牙、義大利、法國、德國和英國6個國家均超10萬例！
更令人心驚的是，在歐美國家，老年人聚集的養老院淪為「重災區」。
據美聯社報導，當地時間5月1日，美國紐約市一家養老院報告稱，該院有98人死於新冠病毒。然而，截至當日，美國官方統計該養老院的死亡人數只有13人。紐約眾議員要求對此進行調查。
實際上，在美國15000家養老院中，只有約1/3能夠隨時進行病毒檢測， 兩個月內，因新冠病毒感染死亡人數累計超過11000人!
公開數據顯示，英國已有2000家養老院出現新冠疫情。這個數字較為保守，BBC統計顯示，在被調查的210個養老院護工管理機構中，仍有159個表示尚未接受病毒檢測。
本應享受安閒晚年的老人們，正面臨著死亡和孤獨的雙重威脅。
養老院，為何會成為歐美已開發國家的防疫「盲區」？
被西方人引以為傲的市場和政府，為何放棄了養老院？
這事兒，得從他們建立「福利國家」時說起。
01 歐美老年人的「黃金時代」
20世紀50年代末到70年代初，是歐美福利國家的「黃金時代」。
二戰結束後的10年，飽受戰爭之苦的西方國家正處於經濟復甦階段。1960年，美國GDP約占全球總量的40%，歐盟地區緊隨其後，占比超過1/4。
這時，歐美主要國家均已步入老齡化社會。
歐美主要國家65歲以上人口占總人口比例
▲ 註：數據來源於聯合國人口司
國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%或65歲以上人口占比達到7%作為國家和地區進入老齡化的標準。
老齡人口比例的上升呼喚著更為普遍的社會福利，欣欣向榮的經濟態勢恰好為此提供動力，加之早就存在的法律依據——從1911年德國制定《養老保險法》開始，到1958年，幾乎所有西歐國家都已完成養老保險制度的立法工作，歐美國家在養老保障方面走在了世界前沿。
美國的養老保險制度始於1935年的《社會保障法》，自1940年起，美國聯邦政府開始支付退休金，當年支出3500萬美元；1950年，這項支出增至9.61億美元；1960年，暴增到112億美元。20年間，這項支出翻了300多倍！
總的來說，這一時期，歐美福利國家建設思路主要有兩個：
*普救性模式，主張不區分職業或社會貢獻，社會成員皆享有社會津貼。
*選擇性模式，認為社會福利的作用是「補救」而不是「預防」，社會津貼應發放給「真正的窮人」，而非全體社會成員。
在這兩種思路的相互影響之下，半個世紀以來，歐美產生了形式多樣的養老體系。
瑞典是普救性模式的典範，被譽為「福利國家的櫥窗」。其養老金用主要由國家負擔，金額標準由國家統一規定以保障公平，英國、丹麥、挪威等國與它相似。
美國、德國則發展出了投保資助型養老，養老金主要來源於人們繳納的社會保險金，交付金額由工資收入確定、比例浮動。為保障公平，政府設置了繳納社會保險金的上限。
充足的資金、相對完善的立法、巨大的市場需求，催生出歐美人多種養老方式。除傳統的公立機構外，還有社區養老和居家養老可供選擇，拉動了整條「養老」產業鏈，比如：
1960年底，美國著名的養老社區「太陽城」開售僅僅1年，2000套房子就宣告售罄；
70年代以來，美國養老服務產業快速發展，以養老社區為中心，養老產業從家政、運輸、餐飲延伸至醫療服務、娛樂設施、老年大學等諸多領域；
德國養老服務產業更是帶動了老年儲蓄投資理財產品、老年地產倒按揭等金融產業的發展。
▲ 美國太陽城養老社區
西方養老市場一派繁榮景象。
然而，「黃金時代」並未如歐美人想當然的那樣一直持續下去。
02 經濟衰退，西方不堪重負
1973年，石油危機爆發，石油價格迅速提升兩倍多。次年，英美經濟均出現負增長，英國為-0.5%，美國為-1.75%。
1978年，第二次石油危機爆發，油價一年間上漲了21美元/桶。受此影響，物價猛漲，歐美國家陷入「滯脹」困境。此後，美國經濟再次陷入負增長，1980年通貨膨脹率逼近10%。
經濟衰退伴隨著嚴峻的失業問題。
1980年4月，美國新增失業人數高達62.9萬，失業率持續攀升，並於1982年突破10%。進入90年代，歐洲國家失業率常年保持兩位數，歐盟成員國失業人數超過1800萬。
失業率高居不下，西方人口老齡化程度卻在進一步加深。
得益於醫療衛生事業的發展，歐盟成員國人均壽命從66歲上升到76歲。以英國為例，65歲以上人口占總人口的比例從1931年的7.4%增至1981年的15%。
加之出生率持續下降，參與生產和納稅的人越來越少，享受福利的人越來越多。
據統計，1960-1967年，美國領取養老金的65歲以上老人增加了20%；1965-1968年退休津貼提高了兩次，提升比例分別為7%和13%。由於老年人口增加，1967-1972財政年度總開支增加了7.43億美元，用於老年人口社會保障的開支超過了其他福利。
80年代，英國養老金支出占社會政策支出的33%；在德國，這個數字逼近40%。
養老福利與經濟發展情況脫鉤，相關開支增速超過了經濟增速，高福利漸漸變成了國家財政的「大包袱」。
1960-1985年，美國的養老金支出占GDP比例從4.1%增加到11.2%，而1950-1987年間，美國GDP年均增長率僅為1.9%。
在英國，社會保障占公共總開支的30％，比國防開支多出1倍，而養老金開支占社會保障開支的45％。
這種矛盾很快反映在政府的財政赤字上。
1951-1986年，英國出現財政赤字的年份有32年，累計赤字高達1209億英鎊，成為「靠借債度日的安樂國家」。1970年以來，美國財政也連年赤字，1976年達到737億美元，創下當時美國歷史最高紀錄。
而且，養老金支出的上升必然擠占到其他社會群體的福利待遇，又引發關於分配公平的爭議。
經濟優勢不再、老齡化拉力變壓力、國家財政被壓得喘不過氣、分配公平遭到質疑……過去支撐福利國家發展的種種優勢，成為懸在歐美政府上方的「達摩克利斯之劍」。
改革，勢在必行。
03 政府「甩鍋」，市場「接盤」
上世紀80年代，美國和英國率先走上了改革之路。
面對堆積如山的政府債務，時任美國總統里根和英國首相柴契爾的目標十分明確：削減社會福利，把養老引向市場。
▲ 英國首相柴契爾和美國總統里根
第一，延長退休年齡，減少國家養老金支出。
1983年，美國政府修改了《社會保障法》，明確將退休年齡從65歲推延到67歲。為了激勵更多人延遲退休，政府還推出了諸如額外享受20%養老金等優惠政策。
同年，里根政府提高了養老金的繳稅率和繳稅上限，並將支付方式由過去的現收現付改為預留積累，僅一年，就實現了300億美元的社會保障金結餘，國家財政狀況明顯好轉。
1982年，英國政府決定參照物價水平確定養老金數額，以保證每年減少2%的財政支出；1986年，再次下調養老金水平，只為老年人提供最基本的生活費用。
第二，國家退出福利領域，鼓勵企業和個人承擔更多的養老責任。
英美積極推動私人養老金髮展，將市場競爭機制引入養老福利領域。政府提供政策優惠，鼓勵個人自由地選擇養老金投資管理公司，由金融機構或保險公司承擔一部分養老金。
據統計，在20世紀40年代初，美國的私人養老金僅有7000多種，到80年代中期，有80多萬種，增長了115倍！
另外，兩國從80年代開始推行職業養老金。企業為退休職工提供養老金，企業和職工一起承擔養老責任，政府則為企業提供稅收優惠。
這一套組合牌很快見效。經過改革，英美養老金體系轉由國家養老金、職業養老金和私人養老金「三大支柱」共同支撐，緩解了政府的養老壓力。
國家財政負擔減輕了，然而，政府「甩鍋」的副作用也逐漸顯現出來——破壞社會公平。
政府一味縮減國家養老金支出、把責任推向市場，結果深化了社會貧富差距。
改革後，英國退休人員之間的收入差距被拉大，20%最窮的老年人實際收入僅上升20%，而20%最富的老年人實際收入卻上升了60%。
▲ 4月19日，英國利物浦，空蕩蕩的的商業區
不僅如此，把養老金推向市場後，政府缺乏有效監管，相關立法滯後，出現了為謀取私利而侵占養老金的現象。
1991年，英國鏡報集團董事長麥克維爾私自挪用10億英鎊養老金，8.5萬名職工因此喪失了職業養老金，總損失達4.53億英鎊。
在總結和反思以往經驗教訓的基礎上，歐美國家又探索出了改革的「第三條道路」——既要保障社會公平，又要緩解政府壓力。
為保障社會公平，英國布萊爾政府於90年代推出「國家第二養老金」計劃，以滿足窮人的養老需求，近50萬老年人因此擺脫了絕對低收入貧困。
【註：國家第二養老金，以中低收入者為目標群體，保障他們退休後的基本生活所需。屬於英國養老金體系第一支柱「國家養老金」的範疇，由政府財政承擔。】
2005年，英國政府建立了養老金保護基金，並設立養老金監管局，加強對養老金的市場監管。
至於如何緩解政府壓力？還是老套路。
一方面，通過延長退休年齡、提高繳費率、改變繳費基數等措施，削減國家養老金支出。
美國總統柯林頓在任期內繼續提高提前退休年齡，並將享受全額養老金的年齡延後至70歲。2006年，布萊爾更是將英國公務員的退休年齡由60歲提高到65歲。
另一方面，利用稅收抵免等政策優惠，繼續鼓勵職業養老金和私人養老金髮展，引導企業和個人承擔更多養老責任。
經過多年改革，歐美國家的養老金進一步走向市場化。在英國、美國和加拿大，職業養老金的覆蓋率達到了工作人口的50%，參加私人養老金的人數也超過了半數。
04 政府失效，市場失靈
與養老金市場化同時進行的，還有歐美國家的養老服務市場化。
以英國為例，80年代，為緩解政府養老壓力，英國開始將長期住院護理的老年人轉移到社區照顧。1990年，英國頒布《社區照料法》，鼓勵政府將養老服務外包給私人養老機構。
此後，由政府承辦的養老機構數量逐漸下降，越來越多的私人養老院承接起養老服務。到2008年，英國74%的養老院都歸私人所有。
不過，過分依賴市場來解決養老問題，也帶來了一系列弊端：
首先，壟斷帶來的不合理競爭加劇了養老服務的不穩定性。
在市場化改革初期，參與養老服務的社會組織數量少、力量弱、市場競爭性低。一些大型私人企業藉機大肆兼并、收購，很快占據了養老服務市場的主體地位，形成行業壟斷。
比如，在瑞典，近半數的私人養老院歸兩家最大的融資公司Attendo和Carema所有。
不合理的競爭加劇了養老服務市場的不穩定性。在英國，擁有750家養老院的南十字星養老集團因經營不善倒閉，導致30000名老人失去養老保障。
▲ 英國南十字星養老集團旗下的養老院
其次，資本主宰下的養老服務市場供需不對等。
因收費高、效益大，私人企業更樂於投資高端的養老院。但是，多數老年人需要的是簡單且實惠的基本養老服務。結果，多數人的養老需求無法滿足，養老服務產業卻陷入虛假繁榮。
一位生活在美國德州的退休老人曾在個人社交平台表示：美國養老院平均每天的費用是188美元，而連鎖酒店每天的費用還不到60美元。他寧願選擇入住酒店，既省錢又能享受更優質的服務。
另外，經濟條件不佳、生活水平較低的老年人獲取信息的渠道有限，難以準確全面地了解養老服務市場信息。在英國，僅有50%的老年人能夠相對容易地獲得相關信息和建議。
在這種情況下，老年人能夠得到的養老服務與自身經濟條件成正比——富人獲得優質服務，窮人只能忍受各種不便。
最後，由於養老服務的人工成本較高，為了獲得更多利潤，私人養老院通常選擇壓縮員工工資和工作條件。
如此一來，服務質量深受影響。與政府或慈善機構承辦的養老院相比，歐美私人養老院的專業護理人員數量較少、服務質量不佳。英國護理質量委員會的調查數據顯示，13.4%的受訪者認為私人養老院提供的護理服務很差或服務內容不足，高出政府或慈善機構承辦養老院的比例。
養老問題尚未完全擺脫「政府失效」，這邊就陷入了「市場失靈」。
更嚴峻的挑戰還在後邊。
2008年，美國次貸危機引發金融危機；隨後，引爆歐洲主權債務危機，再次激化歐美各國福利支出與財政赤字之間矛盾。
經濟停滯、失業率上升、老齡化加劇……面對這些熟悉的考題，歐美各國啟動新一輪改革，給出的解答並不陌生，如提高法定退休年齡、改革待遇計發方式、調整養老金待遇指數等。
▲ 2011年英國「世紀大罷工」抗議養老金改革
問題始終橫亘在政府和老百姓之間，換湯不換藥的小修小補也許能夠緩和矛盾，但是，深埋在養老服務市場之下的「定時炸彈」始終未能清除。
05 安享晚年的美夢，被疫情打碎
新冠疫情，再次點燃了這枚「炸彈」的導火索。
今年4月以來，歐美養老院相繼出現新冠肺炎確診病例，疫情十分嚴重。
目前，美國至少有4100家養老院報告確診病例，死亡人數過萬。維吉尼亞州的一家養老院，死於新冠肺炎的病例就多達45人，還有100多人確診。
英國最大的兩家養老院HC-ONE和MHA統計顯示，僅僅兩周院內就有521名老人死於新冠肺炎。這只是全英4%的養老院疫情數據。
▲ 加州一名養老院病患被送上救護車
其他國家形勢也不樂觀。
加拿大首席公共衛生官譚詠詩表示，該國近一半的新冠死亡病例與養老院等護理機構有關；
法國超過1/3的死亡病例出現在養老院等社會醫療機構中；
比利時養老院死亡病例占到全國死亡病例的半數以上……
在富裕的已開發國家，這些本該安享晚年的老人在危機中隨時面臨著死亡的威脅。
悲劇是怎樣造成的？
前文提到的「政府失效、市場失靈」仍是答案，具體來說：
一方面，由資本主宰的養老機構相互獨立、缺乏統一管理，在疫情期間各自為政，統計滯後、管控缺失。
目前，英國共有43萬老人居住在11000家養老院裡。這些養老院獨立於英國國家醫療服務系統（NHS）之外，難以在短時間內收集、統計死亡病例。
另一方面，本就不足的人手和裝備在疫情之中不堪重負。
▲ 英國某養老院護工控訴院內缺乏個人防護裝備
當HNS系統完成47000次病毒檢測時，英國僅有500多位養老機構護理人員接受了病毒檢測。由於防護用品和病毒檢測不足，養老院難以避免已被感染但未出現症狀的群體與院內接觸，甚至出現過無症狀感染者在多家養老院工作的情況。
失控的疫情愈演愈烈，很多護理人員擔心感染病毒，拒絕繼續上班。此外，被感染或出現疑似症狀的護理人員因治療、居家隔離，也不能繼續工作。體弱多病的老年人本就是易感染人群，為避免感染，全科醫生也不再親自到養老院為老人看病，因此，耽誤了病情和最佳防疫時機。
▲ 英國56名護理工作者因感染新冠病毒去世
市場拋棄了養老院，歐美政府也將它遺忘、甚至放棄了。
在疫情初期，養老院是歐美多國的防疫「盲區」，很多養老院死亡人數根本沒有被納入疫情統計當中；
英國多地養老院向老人發放「放棄急救同意書」，要求他們承諾一旦感染就直接放棄治療；
義大利的一家養老院內，90%的老人被感染，整間養老院被直接遺棄，無人過問；
在美國，甚至有議員公然發表「放棄老人」言論，宣稱「為了保經濟，老人應做出犧牲，放棄治療」……
原有秩序被打亂、市場化帶來的弊端引爆「定時炸彈」，面對亂局，4月中旬起，歐美各國陸續推出補救措施，加強養老院疫情防控。
英國政府宣布，將向所有養老院的老人和護理人員提供病毒檢測，個人防護用品正在「運往全國26000多個護理機構中，包括養老院，家庭護理中心以及收容所」；
美國加州國民警衛隊的醫療小組進駐洛杉磯縣的五個養老院，展開醫療支援；
比利時政府將21萬套檢測試劑盒分發到全國1500個養老院；
西班牙軍隊已經對4125家養老院完成消毒；
法國、奧地利政府均開始對全國所有護理院和養老院人員提供病毒檢測……
06 反觀中國，任重而道遠
2000年，中國65歲及以上人口比重達到7%，開始步入老齡化社會；2018年，65歲及以上人口比重已達到11.9%，人口老齡化程度持續加深。這個過程，僅僅18年。
據預測，到2020年底，中國老年人口數量將達到2.1億，部分失能和完全失能老年人近4000萬人。
必須注意的是，歐美國家人口老齡化多出現在經濟發展水平較高的階段，人均GDP一般在10000美元以上，而中國進入人口老齡化時人均GDP僅850美元。
加之我國養老服務產業起步晚、市場經驗不足，未富先老將加大我國養老保障體系的壓力。
回顧歐美在養老問題上走過的彎路，我們應當未雨綢繆。
第一，注重東西方文化差異，漸進推進養老服務市場化改革。
與歐美國家不同，對中國而言，長期以來凝結在家庭基礎上的孝道文化是養老體制改革中不可忽視的歷史因素。大部分老人仍然渴望子女陪伴，安享晚年。
因此，在社會養老服務體系建設中，政府應當漸進地推進養老服務市場化改革。分階段、有重點，在試點先行的經驗基礎上，逐步實現養老服務市場化的過渡。
第二，養老政策合理組合，平衡市場供需。
我國社會保障制度調整長期服務於經濟體制改革的需要，理性運用市場機制才是養老保障體系發揮功效的重要條件。
一方面，要避免政府大包大攬，擠占養老服務市場空間，充分調動社會多元主體以市場化的方式參與養老服務的積極性；
另一方面，要防止養老服務市場化演變為單純的「甩包袱」行為，避免政府推卸責任，構建由政府、企業、個人、家庭、社區、志願組織共同組成的養老服務責任主體。
第三，加強人才隊伍建設，推動養老服務專業化。
我國現有200多萬老人入住在4萬個養老院，但是，工作人員只有37萬，其中真正的護理員又只有20多萬。在全國現有的養老服務機構中，具有專業護理技能、醫學知識的人員僅占人員總數的8%左右，高中及高中以下學歷的服務人員比例達65%以上。
歐美國家的養老服務實踐表明，養老護理的人員數量和服務質量是影響全社會養老服務產業發展的關鍵因素。因此，我們仍需要繼續加強養老服務市場的專業人才隊伍建設。
第四，注重系統綜合管理和體系內部協調，強化養老保障體系的危機應對能力。
疫情下的歐美養老院悲劇告誡我們，面對公共衛生突發事件，政府若是始終無所作為，過分依靠市場調配養老資源，等待我們的，將是市場崩潰、危機擴散，甚至治理失敗。以資源有限為藉口、意圖拋棄老人，更為人所不齒。
此次疫情發生後，國內養老院迅速實施封閉式管理，民政部積極組織協調跨區域護理援助和物資援助，成功守住了養老保障體系的「抗疫」防線。
「老吾老,以及人之老」，這是中華文明千百年來的文化傳承，未來，我們仍需強化養老保障體系的綜合管理和內部協調，不斷提升公共衛生突發事件應對能力——面對危機，始終堅持無差別救治理念，不放棄任何年齡段，最大程度挽救生命，守住人類文明的底線。
參考資料
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6.臧秀玲，《從消極福利到積極福利：西方國家對福利制度改革的新探索》，《社會科學》2004年第8期；
7.鍾慧瀾、章曉懿，《從國家福利到混合福利：瑞典、英國、澳大利亞養老服務市場化改革道路選擇及啟示》，《經濟體制改革》2016年第5期；
8.程承坪、吳琛，《健康戰略下已開發國家發展養老健康產業借鑑研究——以美國、德國、日本為例》，《當代經濟管理》2018年第3期；
9.《英國養老院疫情被大大低估！死亡人數成謎，原因幾何？》，央視新聞客戶端2020年04月18日；
10.《疫情下拋棄老人，不應成為文明國家的選項》，半月談網2020年4月17日；