2020年3月13日，美國防部發布新版5000.73指示《成本分析指南與程序》，對國防採辦項目的成本分析政策、管理職責和工作程序進行了明確規範，對於加強裝備全壽命成本管理，提高裝備經費使用效益，具有重要的意義。本文重點對美軍成本分析政策的出台背景、主要內容進行了綜合分析，供參考借鑑。
一、新版政策的出台背景
一是適應最新採辦政策體系調整，完善成本分析專業政策的需要。2015年，美軍舊版5000.02指示《國防採辦系統的運行》附件10「成本估算與報告」宏觀規範了成本分析事宜，同年出台了5000.73指示《成本分析指南與程序》，對成本分析程序進行了規範。2020年1月，美國國防部5000系列採辦政策發生重大改革，形成了「1個核心指示+6個採辦程序+10個業務領域」的政策體系，成本分析正是10個業務領域之一。為此，美軍在新的採辦政策框架下，對2015年版國防部5000.73指示《成本分析指南與程序》進行了修訂，進一步明確了國防採辦項目成本分析的部門職責、工作關係和工作程序，為裝備採辦全壽命成本分析提供法規依據。
二是適應多樣化採辦項目特點，細化各類成本分析程序的需要。美新版國防部5000.02指示《適應性採辦框架的運行》明確了6種國防採辦程序或路徑（pathway）：緊急能力採辦，針對2年內可交付部隊使用的應急採辦項目；中間層採辦，重點針對可在5年內形成初始作戰能力或完成部署的快速原型樣機和快速部署；重大能力採辦，即傳統硬體密集型裝備採辦；軟體採辦程序，針對疊代發展的敏捷採辦；國防業務系統採辦和服務採辦。這6種國防採辦程序相對獨立，採辦方式和要求發生了根本性改變，要求各類採辦項目的成本分析責任主體、分析程序和分析內容作出相應調整。
三是適應大數據等新興技術發展，改進成本分析手段與工具的需要。各類國防採辦項目成本分析必然涉及到大量成本數據搜集、分析與應用工作，成本數據量規模龐大，數據專業性強，數據工作流程也很複雜。為此，多年來美軍不斷改進成本分析管理手段和工具，建立了各類成本數據信息系統和平台，提高了成本分析工作效率。近年來，隨著大數據技術的飛速發展，為進一步改進成本分析手段與工具提供了新的便利條件。為此，新版成本分析政策文件專門規範了成本分析的信息系統建設與數據管理。
二、新版政策的主要內容
（一）明確了成本分析的分類管理體系
成本分析管理體系主要由國防部、軍種及國防部業務局、項目管理機構等相關部門構成，本指示明確了相關部門的職責和工作關係。
一是明確了國防部成本評估與計劃鑑定局的職責。該局是美軍成本分析與管理的領導和管理部門，主要負責制定成本分析的相關政策和指南，監督本指示程序的執行情況，根據本指示的要求制定必要的說明指南，審查各軍種和國防部業務局的豁免請求並採取適當管理措施。其中，該局內設成本評估辦公室，承擔本指示規定的各類國防採辦項目中一定金額以上的項目的獨立成本分析等工作，如對超過I類採辦項目（ACAT）閾值的中間層採辦（MTA）快速原型樣機項目進行全壽命成本估算；審批軍種、國防部業務局和項目管理辦公室的成本分析文件。
二是明確了各軍種和國防部業務局的職責。各軍種和國防部業務局負責實施本指示要求的成本分析程序，並酌情制定本部門的成本分析指南。必要時，請求成本評估與計劃鑑定局批准本指示條款的豁免或例外。其中，明確了各軍種成本分析機構在裝備採辦項目成本分析中的主要職責，負責本指示規定的各類國防採辦項目中由各部門負責的相關項目的成本估算工作，如對不超過I類採辦項目（ACAT）閾值的中間層採辦的快速樣機開發項目進行成本估算。
三是明確了項目管理機構的職責。本指示明確了各類項目管理辦公室主要負責項目全壽命中的成本估算和成本分析，對採辦各階段和里程碑決策點(里程碑A、里程碑B、里程碑C或者全速生產決策審查點)成本支出進行詳細估算，並建立成本分析報告制度，將成本分析的相關成果向軍種成本分析機構（一般國防採辦項目）或者向國防部成本評估與計劃鑑定局（重大國防採辦項目）報告，並對國防採辦項目全壽命經費使用負責。
（二）細化了各類採辦項目的成本分析內容
本指示明確了重大能力採辦、中間層採辦、軟體採辦、國防業務系統和服務採辦的成本分析的主要內容和程序。
對重大能力採辦的成本分析內容和程序進行了詳細規範，其時間要求與文件要求都非常詳盡。成本分析的內容很多，歸納起來主要有四點：一是開展獨立的成本估算（ICES）。成本評估和計劃鑑定局（CAPE）內的成本評估辦公室對所有重大國防採辦項目和主要子項目進行或批准獨立的成本估算和分析。成本評估和計劃鑑定局長（DCAPE）應有關軍種部長的要求，酌情決定成本評估辦公室在保障審查項目的全壽命周期內進行獨立的成本估算，如果成本評估和計劃鑑定局長不選擇進行或批准獨立的成本估算，各軍種和國防部業務局應當根據相關軍種成本機構的政策和程序進行獨立的成本估算。二是開展研製建議徵求書（RFP）發布決策點的成本分析。成本評估辦公室可能會進行或批准獨立的成本估算或分析，以告知國防重大採辦項目或主要子項目的研製研製建議徵求書發布決策點的審核。如果成本評估辦公室不進行或批准獨立的成本估算或分析，則根據有關軍種成本機構的相關政策和程序進行成本分析。只有通過了成本分析的項目，才能進入下一環節的工作。三是開展多年採購的成本分析。在國防部提交立法機關要求訂立一份多年採購合同請求之前，國防部成本評估辦公室要進行該項目的初步成本分析，以確定在基線年度採購合同上使用多年採購合同的預計成本節省金額。在有關部門簽訂多年採購合同前30天內，進行項目最終成本分析。四是初始作戰能力形成後的使用與保障成本分析。在初始作戰能力決策點之後，國防部部局應當繼續跟蹤使用與保障成本，並在重大國防採辦項目或主要系統的全壽命周期中每年更新使用與保障成本估算，將每個使用與保障成本分析與預期成本進行比較，並酌情更新用於提供給里程碑決策機構和需求驗證的全壽命周期可承受性權威分析。
明確了其他各類採辦項目的成本評估要求，一是軟體採辦項目注重成本評估與價值評估。軟體採辦具有智力成果性、實用性、複製性、更新周期快速性等特點，軟體列裝後需要不斷更新與升級，其維護成本遠遠高於開發成本。本指示要求在軟體採辦執行階段不但開展成本評估，還要求用戶部門和項目主任開展價值評估，評估軟體的實際作戰應用價值是否與所投入的資源相稱。二是中間層採辦項目注重經費策略。中間層採辦的成本分析向軍種和項目管理辦公室充分放權，要求軍種為中間層採辦項目制定採辦策略和經費策略的程序，項目辦公室制定採辦策略和經費策略，開展成本估算，並控制安全、進度和技術風險。三是國防業務系統採辦注重成本績效分析。國防業務系統採辦注重績效管理與績效評估，要求成本分析機構開展經濟分析，開展成本績效分析和成本影響分析。
需要說明的是，應急能力採辦採用特事特辦的需求生成、預算編制和快速採辦機制和程序，其成本分析有專門程序和要求，在本指示中沒有對應急能力採辦成本分析予以專門規範。
（三）進一步強化了成本估算的風險管理
為提高裝備採辦經費使用效益，防止重大項目全壽命採辦過程中「拖、降、漲」問題，新版指示文件進一步強化了成本估算中的風險管理。
一是開展成本分析的風險分析與管理。新版指示文件要求為國防部採辦項目進行的所有成本估算必須加強風險管理，分析各類風險對項目成本和進度的潛在影響，提出降低風險的措施和具體方法；要求開展包括支持決策的風險分析，以識別和評估可能採取的其他行動方案。
二是開展切合實際的成本估算。根據承包商和政府表現的歷史真實成本信息，進行切合實際的成本估算，如國防部進行獨立成本分析，為國防部重大採辦項目提供準確的信息和真實的成本估算，可以在不需要對重大採辦項目或子項目預算進行重大調整的情況下，確保重大採辦項目能夠順利完成。此外，開展切合實際的成本估算，為規劃計劃預算執行系統（PPBES）開展有效的資源分配決策提供強力支撐。
（四）提倡應用成本分析的現代化數據管理工具
數據驅動是近兩年來國防部實施採辦改革的鮮明特徵。本次採辦政策改革，明確要求推進數據驅動方式在採辦全壽命中廣泛應用。本成本分析指示文件也提倡採用數據驅動手段，建立成本分析數據平台和信息系統，提高成本分析工作效率。
一是建立了成本評估數據平台（CADE），該平台由國防部成本評估與計劃鑑定局維護，以電子方式存儲成本估算數據、相關研究性成果和各類支持性文件。各軍種和國防部業務局應當將成本分析要求說明（CARD），國防部部局成本狀況（CCP），相關採辦決策備忘錄（ADM），國防部部局獨立成本估算（ICE）和其他相關文件副本上傳到成本評估數據平台，國防部成本評估與計劃鑑定局匯總和維護相關數據，該平台的數據向相關授權用戶提供使用，授權用戶可以上網查閱並下載相關文件。
二是繼續完善使用與保障成本的可視化與管理（VAMOSC）系統。該系統原來是軍種建立的一個成本數據搜集系統，現在已經提升為國防部統一管理的成本數據信息系統，國防部成本評估與計劃鑑定局的成本評估辦公室監督並提供使用與保障成本的可視化與管理（VAMOSC）系統，各軍種和國防部業務局均通過該系統進行使用與保障成本管理，搜集和整合各類使用與保障成本數據。該系統數據提供給授權使用的各部門用戶使用。
三、幾點認識
一是各級專業化機構是成本分析的組織基礎。各類國防採辦項目成本分析與成本估算工作專業性很強，為提高成本分析的科學性、客觀性和準確性，美國在國防部和軍種都建立了專業化成本分析機構，國防部有成本評估與計劃鑑定局下屬的成本評估辦公室，各軍種都有不同的專職成本分析機構，這類機構負責組織研究和出台成本分析相關政策和指南，按照本指示和相關法規規定，對不同類型的採辦項目進行獨立的成本分析或成本估算，並對項目管理辦公室的成本分析結果進行評審把關，以提高成本分析的專業性和科學性。
二是操作性強的法規文件是成本分析的制度保障。國防採辦項目成本分析程序性、操作性很強，涉及到採辦部門、成本分析部門和作戰用戶等諸多部門和單位，成本估算報批環節複雜，正式文件要求也很多。為此，美軍不斷制定和修訂成本分析指南和程序，並針對不同類型國防採辦項目，更新和完善成本分析的主要內容、責任主體、文件規定和時間進度要求，以實現經濟高效的裝備採辦目標，防止重大國防項目採辦過程的拖、降、漲問題。
三是現代化工具手段是提高成本分析效率的關鍵。國防採辦項目類型多種多樣，項目管理機構、各軍種和國防部相關部門成本分析和成本估算產生或者需要海量數據，為此，現代化的資料庫建設和信息系統建設，各類大數據分析手段是提高成本分析效率的重要工具和基礎條件保障。長期以來，美軍高度重視信息系統建設和成本報告制度，本次成本分析政策改革也更加重視大數據手段的應用，加強各軍種成本數據共享，提高成本分析工作效率。