美國-東協峰會日前在華盛頓舉行，東協十國中有八個國家的國家元首或政府首腦出席會議，備受國際社會矚目。東協是全球第四大市場，美國是東協最大的外商直接投資來源，2020年的雙邊貿易額超過3600億美元。不能否認的是，華盛頓在東南亞地區有著巨大的影響力，儘管這種影響力在近年來有所減弱。導致這種變化的原因有很多,例如中國軟硬實力特別是經濟、科技實力快速提升；美國調整對華政策並導致美中兩國在諸多領域的競爭全面加劇，東南亞國家對於捲入大國博弈愈發謹慎；拜登政府雖然今年二月份提出了新版「印太戰略」，但其依然在經濟領域存在明顯的短板；俄烏衝突和歐洲安全局勢的變化，也在事實上影響了華盛頓對東南亞地區的戰略和資源投入。
在這樣的背景下，美國和東協此次峰會及其成果有幾個值得關注的方面。從議程安排和實質內容來看，峰會可以被認為是美國落實「印太戰略」的重要步驟。拜登政府沒有擺脫從美中戰略競爭視角來看待東南亞，峰會上不時可見中美競爭的隱藏議題。但是，透過白宮給出的新聞簡報和拜登、哈里斯、佩洛西的演講也可以看出，華盛頓也在努力淡化峰會的地緣政治色彩，經濟議程是峰會的焦點之一。究其原因，既有美國需要顧及東協感受的因素，也有突顯印太戰略所謂「開放包容」這一「特色」的考量。在美國看來，中國在本地區強大的經濟影響力對其主導地位構成嚴峻挑戰，所以必須通過加強與東南亞地區的經濟聯繫來鞏固自身地位。
值得注意是，近段時間中國官方和學者對於美國在全球範圍內煽動陣營對抗、建立小集團等做法提出了廣泛而持續的批評。一些東協國家對於國際社會分裂、冷戰思維回潮也表達了擔憂。雖然華盛頓多次強調其對東協中心性的支持，但在外交實踐上美國所做的卻是把東協國家的「工具性價值」最大化。一個細節是多年來美國駐東協大使一直空缺，在本次峰會上拜登也沒有分別與東協各國領導人舉行雙邊會見。美國強化同盟和夥伴關係，以「四國機制（QUAD）」「三邊安全夥伴關係（AUKUS）」為支柱在地區構建小多邊機制等做法，事實上削弱了東協在地區安全事務上的主導地位。這種做法很難被認為是對東協的尊重，其出發點不是東南亞地區的共同利益，而是美國在重塑中國周邊環境上的戰略利益。
在此次峰會上，美國面向東協提出了諸多領域的合作倡議，包括氣候變化、清潔能源和交通運輸基礎設施、空間合作、數字經濟發展、人文交流與高等教育、海事執法、醫療合作等。在這花樣繁多的合作項目背後是美國對東南亞地區相對有限的經費投入。拜登宣布的向東協提供的1.5億美元投入遠遠低於美國國會計劃向烏克蘭提供的援助金額。如果再平均到東協十個國家，這種投入力度就更加顯得捉襟見肘。作為對比，今年前4個月，中國與東協雙邊貿易額達到近2900億美元，同比增長9.4%。
當前，東協國家面臨的最主要關切事項仍然是在疫情背景下儘快實現經濟復甦和改善民生。上述合作倡議雖然為美國與東協合作勾勒出了看似美好的前景，但在多大程度上能夠滿足東協國家中短期的現實需求，也充滿了不確定性。這些倡議在本質上並沒有克服美國印太戰略上的不足，即在經濟領域缺少系統、務實的合作構想和可行路徑，很難與東協國家的自身發展戰略有效對接。
在成果清單中，海事及執法、醫療合作、高等教育多是以往合作的延續與拓展。關於智能型基礎設施的投資對東協國家可能有一定吸引力，但就改善基礎設施條件而言，除新加坡外的其他絕大部分東協國家當前並沒有推動基礎設施向智能型發展的迫切需求和經濟保障。至於私營部門培訓和精英人才培訓等更為具體的合作項目，落實下來的受益者並不是東協國家的社會民眾，甚至也不是執政當局，而更可能是這些國家精英階層中的親美人士。
特別需要指出的是，海事合作在成果清單和聯合聲明中是作為單獨的一項提出的。在這一領域，華盛頓宣布斥資6000萬美元，用於新的區域海事計劃，其中大部分項目將主要由美國海岸警衛隊(USCG)牽頭執行，包括人員和裝備部署、打擊IUU捕撈活動、裝備援助、人員培訓。這反映出美國將此作為重點關注事項，也預示著美國海警未來會更多介入南海地區的海上安全事務。
美國與東協的海事合作是以美國在本地區的盟友關係和夥伴關係為依託的，並且在近年來成為優先合作領域。在與東協領導人會談時，美國副總統哈里斯也提及了維護航行自由和國際法的重要性。考慮到中國與部分國家在南海存在領土主權和海洋劃界爭議，美國此舉也有牽制中國南海活動、拉攏其他爭端當事國的目的。
下個月起，中國、柬埔寨、印尼、泰國將先後舉辦金磚國家領導人會晤、東亞合作領導人系列會議、G20峰會、亞太經合組織領導人非正式會議，開啟全球治理「亞洲時刻」。應當看到，東亞地區業已形成以東協為中心的區域合作架構，這是保持本地區和平穩定的關鍵。在美國—東協峰會召開前一周，柬埔寨、印度尼西亞和泰國聯合發表聲明，強調國際社會要團結應對挑戰，開放包容發展。
當今世界面臨團結與分裂、合作與對抗的選擇，冷戰思維只會破壞全球和平框架，集團對抗只會加劇21世紀安全挑戰。從這個意義上講，無論提出何種區域戰略，目的都應該是互利共贏，而不是零和博弈。
（丁鐸，中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、副研究員）