作者丨【美】曾小萍（美國哥倫比亞大學歷史系教授）
本文經授權選摘自《州縣官的銀兩》
欠賦和虧空是清朝財政管理長久存在的特徵。
這兩類政府短缺有著重大的區別。嚴格地說，欠賦是指賦稅徵收時的短缺，是官員未能全額收稅的結果；而虧空是專指政府倉庫現有經費與依據政府規章支出後應有數目不相吻合。不同的時期，政府政策的重點在於減少這兩種短缺中的一種。
事實上，虧空和欠賦關係密切。
現實中的逃稅自然會造成地方官員財政上的破產，官員彌補正式經費體系並未提供的行政支出的壓力，導致官員及屬下採用許多手段，將他們的虧空捏造成欠賦。發動一場反對虧空或是欠賦的運動經常更能夠反映出中央政府的認識：百姓和官僚哪一個弊端更大。這比分析從行政材料揀選出的證據得出的結論更為可靠。
不是說欠賦和虧空沒有本質的區別，也並不是說，不同時間或地區的財政困難中，兩個中的任一個都不占有主導地位。許多自然災害總是給所在地區的人們造成經濟上的一段困難時期，此後一些年份出現的欠賦常常就是具體的表現。
然而，傳統的財政制度以皇帝蠲免賦稅或是流抵的方式，很好地應對了這種危機。（清朝前期如何大規模蠲免賦稅，可戳此文了解侯楊方：大規模減稅可行嗎？）某些地區，最著名的是江南，遭受特有的拖欠，部分是因為這一地區大量具有賦稅優免資格的士紳家庭抗糧的結果。限定擁有功名者的特權和減少該地區過重賦稅額的措施在一段時期內控制住了局勢。而且，如前所述，整個帝國進行了賦稅徵收程序的改革，減少中間人介入以及衙門胥吏侵貪的機會。
儘管有諸多努力，但欠賦依然存在，並且當數目過於龐大時，通常的辦法是宣布蠲免，將此一筆勾銷，或是減輕百姓當前的負擔，以便他們能夠在很長時間內償清欠賦。
清初虧空的情況極為複雜。我們已看到，考慮到地方的正式經費的水平，對於地方官員而言，在公務上有所作為而不引發虧空幾乎是不可能的。儘管政府的職責就是要防止短缺的發生以及懲治不法分子，但從指控和彈劾案件的實際情況來看，存在大量對這種不法行為的寬容。
許多虧空案件匿而不報，當政府發現經費不足時，通常的做法是利用一省所有官吏的俸工銀予以補苴。結果，一些官員對於平衡帳目自鳴得意。而捐助俸工銀彌補短缺的做法進一步加速了政府的破產，因為這筆經費需要抵補的是最先引起虧空的那些支出。
清初政府倉庫大量的虧空並不是未能健全規範官員行為的法令所致，嚴厲的規章保證了對地方政府收入和支出的嚴密監控。在奏銷制度中，官員須向戶部上報所有的支出，只有在戶部批准後，官員才能開銷清冊中的款項。官員不能只是在歲末簡單地報告開支情況了事。如果官員不得已挪用的經費比原先請求的要多，或是為了特別的目的支出經費而未能事先徵得同意，那麼他的所作所為就與規章相左而會遭到彈劾。不論額外的支出是否合理，它都被認作虧空，並強令有關責任官員進行彌補。
這類法令旨在預防侵貪，這被認為是引起虧空的唯一原因。當官員向下任交代之際，也會有同樣的預防措施。現任官員離任，他對所有的收入、欠賦、支出及實在經費造冊並移交給接任的官員。後者檢查清冊並盤查實在經費以確信與清冊一致。只有在他的繼任者具結，證實交代冊準確無誤後，即將離任的官員才允許離開職位，或調任或離職。如果不一致，接任官員要將此上報巡撫或總督，督撫將彈劾即將離任的官員。後者要對虧空負責而接任官員則不負任何責任。
非正式經費體系對於這兩種財政檢查方法有著深刻的影響，使得它們在許多案件中毫無用途。鄂爾泰生動地描述了他在江蘇布政使任上的情形：
竊維江蘇重地財賦甲天下。從前各項虧空欠在民者或由災荒，欠在官者半由貪鄙。深維其故，瞻顧實貪鄙之源，因循乃瞻顧之驗，瞻顧因循未有不源為貪鄙者。上官需索下屬，下屬因剝削小民。至剝削之所入猶不足以供所出，則動庫帑，蓋愛惜功名並不得愛惜廉恥。究之，廉恥掃地，功名隨之，故虧空州縣亦未必盡出無良，實不肖之督撫司道有以使之也。
作為州縣官對省里開支巨大貢獻的回報，在面對日益增多的虧空指控時，他們也常常得到保護。在奏銷過程中，省內大員糾劾低級官員的情況極為少見。雍正初期，對於官員虧空的清查，揭開了成千上萬兩的虧空，可當年這些虧空發生時，各省督撫從未提醒中央政府關注此事。而且，為了使自己免受彌補的牽連，督撫們不得不暗中破壞交代程序並逼迫接任官員接受即將離任的前任的帳目、虧空和所有的一切。
大多數新任官員樂意這樣做，因為他們知道自己定會發生虧空，並且在面對指控時會受到同樣的保護。
中央政府官員也參與了對清朝頭兩位皇帝統治時期建立起來的檢查制度的破壞，因為各部院官員和地方同僚相比，同樣沒有得到充足的行政經費，只要他們與地方官員有公務往來，就收受部費，從而參與到非正式經費體系之中。各省奏銷時送有部費，這種做法尤為有害：
若無部費，冊檔分明，亦以本內數字互異，或因銀數幾兩不符，往來駁詰。一有部費，即糜費錢糧百萬，亦准奏銷；或將無關緊要之處駁回，以存駁詰之名，掩示耳目。咨覆到日，旋即議准。內外通同，欺盜虛冒。
只要官員向戶部繳納所要求的費用，縱令該員有虧空，他的清冊也能批准。
財政檢查的門面還保持著，而各省的虧空卻年甚一年。
……
摘自曾小萍《州縣官的銀兩》
感謝 中國人民大學出版社 授權發布