議會兩院制的形成與發展

13世紀中後期，議會是一個多等級聯合會議。因他們利益不同，加上禮儀限制，議事時總是站、坐有別。稍後，一些修道院院長和中下級教士陸續退出，自行組成「教士會議」。其餘大主教、主教和大修道院院長等，與世俗大貴族聯合組成貴族院。

多數騎士繳納了免役稅，脫離了軍務，並且同一般工商業者利益接近，社會地位漸漸趨於平等，寧肯一道聚會。1332年貴族和平民首次分院議事，這雖屬偶然之舉，亦可將其看作兩院制出現的一個環節。1341年，議會又因要事辯論。一些官僚指控大主教斯特拉福理財不善，未能盡力籌集對法戰爭的軍費，要求立案審判。

斯特拉福當即辯解：根據古法舊制，唯有貴族有資格審判他，其他人不得參與。在場貴族一致贊成。他們退出壁畫大廳，到白廳聚合。同年，國王正式免除了下級教士參加議會的義務。兩院制終於形成。

兩院分開後30多年，下院工作由協商會議代表主持。1376年在賢明會議上，平民代表首先集體起誓要對外嚴守議會秘密，以防國王貴族刁難干擾；繼而推選騎士代表彼得·馬克為下院總發言人(Speaker )，覲見國王和貴族，稟報下院討論情況和要求。而後這種做法成為制度後，彼得被公認為英國歷史上的首任議長。上院則推選大法官主持該院會議。議會兩院形成時，上院地位明顯重要。

14—15世紀是英國議會發展的重要時期，議會組織形態、工作程序及規則基本形成，並一再得到成文法的認定。例如1330年、1362年和1376年的議會成文法都點明至少每年召開一次議會，必要時可以多開。1300-1340年共召開58屆議會。

其中1311年、1314年、1328年和1331年各召開3-4屆。14世紀中葉，英格蘭共置郡37個，每郡選派騎士議員兩名。可以選派議員城市的資格來源不盡相同，但多數是通過購買國王特許自治狀而獲得的。

當時，全國議會城市共140多個，通常出席議會的市民代表僅150人左右。15世紀自治市數目增加，下院議員人數相應增長。議會召開地點相當固定。自愛德華三世即位起，除3屆議會是在其他城市召開外，其餘多次均在威斯敏斯特教堂大廳。

議會逐漸具備的職能

歷經多年發展，議會逐漸具備了幾種職能。

（1）司法請願

即代表民眾向國王呈遞請願書，申訴各類法庭在司法審判中遇到的疑難問題。議會兩院制確立後，下院享有優先請願權。請願分為個人請願和公共請願。請願書提交議會後即為議案。

議會委員會由咨議會和上院議員組成，負責審議審判廳和議會書記官提交的全部議案。14世紀六七十年代，委員會可對涉關請願的議案實行修改，並可對個人請願擁有反對權。15世紀，越來越多的請願書呈交給「議會中的下院」。

（2）決定徵稅。

1297年，愛德華一世因對外戰爭而急需徵稅，遭到議會反對後，被迫允許以後「未經王國普遍同意」不得徵稅。1337年起，愛德華三世陷於長期對法戰爭，需要巨額軍費。議會藉機約束王權，力求擴大控制徵稅的能力。

1340年議會法案規定：「非經議會中高級教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，國王不得徵收任何賦稅。」1339年和1344年，議會兩次拒絕支付國王所要求的款項。1348年又強調：「以後沒有議會的授予和同意，國王陛下的宮廷會議不可徵收任何賦稅，不得徵收其他任何種類的捐稅。」

議會兩院中，下院議員人數較多，由選舉產生，自認為更有資格代表全國人民，因而在徵稅上要求擁有更多的發言權和決定權。1380年，上院首先同意國王16萬鎊補助金，下院認為數額過大，減去6萬鎊，並規定了徵稅種類和總額。

到了14世紀90年代，議會通過的稅案上已不再有「經上、下兩院批准」的提法，而改為「徵得上院同意，由下院批准」。14世紀中葉，議會還獲得了對政府財政的監督權。到了15世紀，每個國王在奪取和維持王權時，都重視議會配合。

（3）制定法律

13世紀中葉到14世紀前期，國王和政府習慣上只把郡、市代表視為民眾請願者、而非立法者。國家制定新法之權幾乎全被國王及其常設咨議會以及議會上院所把持。愛德華一世即位不久，一些貴族議員強烈要求參與立法活動。

1332年，議會還通過一項重要法令，規定：凡屬重大立法事宜，均需得到國王和議會中教士、貴族和平民的贊同。此後議會開幕時總是鄭重宣布：立法是議會召開的主要目的。但在14世紀末，下院議員仍被視為各地派往議會的請願者，他們只能偶爾作為次要角色參與上院貴族所把持的立法活動。

15世紀以來，因商品經濟發展和經濟活動的擴大，經濟立法事宜終於提上議會工作日程。1461年12月9日，下院首次正式提出的一個有關商業貿易的議案，得到國王愛德華四世的重視，他特意邀請下院議員來到上院，與貴族議意和大法官共議此案。此舉為以後下院參與社會經濟立法開了先例。

立法權的擴充有類似之處。直到14世紀末，議會法案起首部分的格式化用語總是這樣表述：法律是根據下院的請願，經上院同意，由國王在議會中制定的。可在1404年，亨利四世宣布：沒有「全國各等級」的同意，任何人不得更改法規。下院在立法中不僅有創議權，而且與上院共享同意權。

（4）監督、彈劾行政官員

具體做法是：由下院作為原告對瀆職官員提出控告，再由上院做出判決。1308年，上院首次通過議會、並以人民的名義彈劾愛德華二世寵臣加夫斯通。1336年「賢明議會」上，議會彈劾國王寵臣拉蒂默和尼維爾，指控他們犯有多種罪行，處以罰款並剝奪官職。

10年後，議會又彈劾宮廷大臣薩福克伯爵，一批官員被清洗。1388年2月，兩院又起訴理察二世(1377—1399年在位)的近臣德拉波爾等人，以叛逆罪處以極刑，一些曾與「彈劾派」對抗過的保王派議員也被逐出議會。歷史上，這次議會得到了「無情議會」綽號。

14世紀英國議會不只彈劾大臣，還兩次廢黜國君。1327年，議會借國王滯留國外之機，舉行會議指出：愛德華重用奸佞，屢鑄大錯，實屬無能。全體議員一致同意將其廢黜，立其長子，即以後的愛德華三世為國王。

第二次彈劾行動是在1399年，議會宣布了金雀花末代國王理察二世的退位聲明，列舉其多條罪狀，上院再以最高法庭名義宣布廢黜理察二世。上述兩次廢黜國王的行動都是在王位更替或改朝換代的關鍵時刻發生的，由於個別權貴對議會的控制，決定當時議會彈劾大臣、廢黜國王的行動都不是完全主動的。

由於中古時期英國議會始終不是常設性政府機構，其職能和作用發揮總是被限制在一定範圍內，並多次成為國王和權貴的工具。

王權衰落後大貴族的猖獗與結局

而且，王權衰落雖然會導致貴族勢力暫時膨脹，卻難以形成少數政要長期控制政府的寡頭體制。某一貴族頭領通過戰爭或政變方式登上王位後，同樣不能恣意妄為。15世紀前半期，經議會提名、由大貴族和個別非貴族高級官員組成的咨議會幾乎包攬了全部的中央行政權，但他們有意抵制個人專斷。

1422年國王不滿周歲，護國公格羅斯特公爵以王叔身份要求出任攝政王，被議會拒絕。1429年，議會幹脆取消格羅斯特的護國公稱號，僅保留首席大臣名分。以後直到15世紀六七十年代，議會一再重申對王位繼承問題的干預權。

大貴族控制議會的局面維持到15世紀中葉，爾後由於「玫瑰戰爭」進行，貴族火拼空前激烈，使許多貴族殞命，倖存者中又有一些曾與國王或與得勢貴族對抗衝突而被褫奪爵祿。久而久之，上院元氣大傷，規模縮小。

議會兩院「三讀」的形成

15世紀中葉，即亨利六世在位年間，議會兩院通過法案的「三讀」程序形成。立法議案分為私議案和公議案兩種。前者源於私人請願書，內容僅僅涉關個人、集團或地方利益，公議案多由下院書記員按照法規格式和術語擬就，經兩院充分討論後方經國王批准生效。

兩院討論過程分幾個步驟：「一讀」時提出議案名目，列入議程；「二讀」時討論議案基本內容，必要時任命專門委員會根據辯論中的意見加以修改；「三讀」時對送返本院的議案進行表決。

下院作用增強之時，議員的辯論自由和議會開會時免遭逮捕等特權漸漸得到承認。如在1397年，議員托馬斯·哈克塞因為在議會中提出一項批評國王及其廷臣的議案而被判以重罪，並被沒收全部財產。許多議員憤憤不平。

亨利四世即位不久，議會兩院分別通過決議，宣稱：政府以叛國罪隨意拘捕議員的行徑侵犯了議員的權利，應予以撤銷。1401年亨利四世接受下院請求，恢復了哈克塞的名譽，退還其財產。

大約在15世紀30年代，國王、公眾社會和法律都相信議員享有自由議事和在開會期間免遭逮捕的特權，儘管這些權利的確立是在近代。

15世紀英國議會的重要進展是制定了若干選舉法規。第一個選舉法於1406年頒布，它規定：郡長必須按照正當的選舉程序組織選舉，選舉應當是完全自由的，選民不應受外界壓力的影響。

而後又做出補充規定，授權大法官監督各郡選舉，對違反選舉法的郡長處以重罰或監禁，1429年的選舉法明確規定了郡選民的財產資格；凡年收入達40先令的土地持有人擁有選舉權。1432年又申明選舉人必須在參選郡中居住或在該郡擁有地產。至於被選舉權，1445年法規宣布：各郡競選議員者的社會地位必須在騎士之上，當選騎士應有20英鎊以上的年收入。