案情
村民玉某原籍為甲市某區某鎮甲村，1988年其與丈夫覃某結婚後，戶口遷入覃某所在的乙市某區某鎮乙村。2011年，兩人的女兒覃某萍出生，隨玉某和覃某落戶乙村。因兄弟之間的家庭糾紛難以協調，2014年，玉某和覃某攜女兒離開乙村回到原籍甲村，並以租用甲村村民韋某的承包地種菜為生，同年兩人的兒子覃某成出生。2016年，戶籍政策改革後，玉某將覃某成戶口落入甲村。
2019年，甲市啟動鐵路港樞紐項目，甲村處在項目的土地徵收範圍內。同年8月，玉某發現甲市某區政府作出的甲村鐵路港樞紐項目徵收補償安置方案中，未將其及子女覃某萍、覃某成列為徵收補償安置對象，便到鐵路港樞紐項目領導小組辦公室提交信訪件，認為該辦未確認其集體土地征地補償資格的做法，嚴重侵犯了母子三人的合法權益，要求按照鐵路港樞紐項目徵收補償安置方案進行補償安置。該辦作出書面答覆，以玉某未提供項目區域範圍內擁有房屋的相關材料、無法對其進行認定安置為由，拒絕予以安置。
玉某不服，將甲市某區政府、甲市自然資源局、鐵路港樞紐項目辦公室等單位，訴至甲市中級人民法院，請求依法判決甲市某區政府按甲村的安置補償標準對其進行補償。
分析
戶籍登記是判斷農村集體經濟組織成員資格基本依據。戶籍登記是判斷人的社會屬性的法律手段。實踐中，也把個人常住戶口是否依法登記在村（組），作為判斷其是否具有該村集體經濟組織成員資格的依據。這是農村集體經濟組織成員共同的自然屬性，也是戶籍登記的法律屬性。當然，並不是說戶籍未登記在村（組），就絕對不享有該村（組）的集體經濟組織成員資格，現實中也存在婚嫁、入學、參軍等導致戶籍遷出但仍保留成員資格的特殊情形。農村集體經濟組織成員資格喪失的確認，應當遵循以人為本的原則，結合土地承包關係、生活保障來源、集體成員義務履行等情況進行綜合判斷。
本案例中，玉某因婚嫁戶籍遷離了甲村，到乙村入籍後長期居住在乙村，從戶籍登記情況來看並不支持其仍擁有甲村集體經濟組織成員資格。
農村集體經濟組織成員資格認定還應綜合考量多種因素。除戶籍登記情況之外，認定農村集體經濟組織成員資格，應綜合考量多種因素，其中，土地承包關係是最為重要的考量因素之一。較為普遍的做法是，將個人與村集體之間的土地承包關係作為判斷其基本生產生活保障是否依附該村（組）的重要依據。外嫁女若在配偶方形成較為固定的生產、生活，並依賴於對方村（組）土地作為生活保障，在原村（組）已退出承包地，可確認其已取得嫁入地農村集體經濟組織成員資格，至此其原有的集體經濟組織成員資格喪失。
本案例中，1988年玉某嫁到乙村後，經乙村同意入籍，並主要依賴覃某在乙村承包地生產、生活，且其在甲村已不再享有承包地，可認定玉某取得了乙村集體經濟組織成員資格。
子女資格應結合父母資格情況確認。因出生而依法律規定自然取得集體經濟組織成員資格的方式在農村最為常見。集體經濟組織成員的子女跟隨父母將戶籍落在村（組），且其父母被認定為該村（組）集體經濟組織成員的，子女自然取得本集體經濟組織成員資格。實踐中，外嫁女戶籍、居住地等的遷移調整，直接影響其及子女的成員資格判斷，特別是其及子女戶籍不是登記在同一村（組）時情況更為複雜，不僅要判斷外嫁女的集體經濟組織成員資格歸屬於遷出地還是遷入地，還要判斷其子女與入籍村（組）的集體經濟組織之間是否存在權利義務關係。只有其在戶籍、基本生活保障等方面確與村（組）存在密不可分的聯繫，才能確定其具有集體經濟組織成員資格。
本案例中，玉某的女兒覃某萍跟隨父母入籍乙村，應取得的是乙村集體經濟成員資格。其子覃某成的情況相對特殊，其戶籍是為就讀方便而遷入甲村，玉某及其子覃某成未享受過甲村的代繳養老保險、醫療保險及學齡子女獎勵和補助等待遇，不能視為該農村集體經濟組織成員。
農村集體經濟組織成員資格可通過村民自治決議方式確認。成員資格的取得主要源於出生、婚遷等方式，由於其不僅關係到是否能享有特殊身份保障，還決定了是否可分享集體資產權益，資格變動自然離不開農村集體經濟組織決議。《農村土地承包法》第六十九條規定，確認農村集體經濟組織成員的原則、程序等，由法律、法規規定。根據《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的要求，確認農村集體經濟組織成員身份，應依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規範、群眾認可的原則統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制。現有的法律、法規並未授權政府部門可以確定農村集體經濟組織成員的資格。村民是否具有本集體經濟組織成員資格的認定，不屬於行政機關職責範圍。集體經濟組織成員身份的確認，應當由農村集體經濟組織討論決定。個人對其農村集體經濟組織成員資格存有異議，可向相關農村集體經濟組織主張。
本案例中，玉某對其是否應具有甲村集體經濟組織成員資格有異議，應向甲村主張。在甲村未經村民會議決議同意重新接納為本集體經濟組織成員的情況下，其要求征地部門予以認定顯然不可行。
工作提醒
隨著經濟社會的飛速發展、城鎮化進程的加快，涉及農村集體經濟組織成員資格確認的糾紛也不斷增多。農村集體經濟組織成員身份所具有的特殊保障功能，在征地安置補償過程中體現得最為充分，成員資格直接決定了能否享有徵收補償款分配、代繳養老保險、就業補助等權益，成員資格的認定對於農村集體經濟組織、征地安置補償部門、村民個人等都非常重要。
雖然新《土地管理法》實施後，自然資源主管部門不再作為征地安置補償工作實施主體，但仍須履行政策制定和指導的職能，也就無可避免要去面對農村集體經濟組織成員資格的核定問題。外嫁女又正是其中最為複雜、爭議最大的問題，更需要結合實踐中切實可行的經驗做法，細化成員資格確認的條件和程序，化解爭議及矛盾。各地在實踐探索中，形成了諸如不能同時享有兩個或多個農村集體經濟組織成員權益的「唯一性原則」、是否與農村集體經濟組織形成土地承包關係這類較為固定的生產生活關係的「基本保障原則」、農村集體經濟組織成員未改變戶籍性質和退出承包地之前不認定資格喪失的「以人為本原則」、農村集體經濟組織村民自治決議方式確認資格的「群眾認可原則」等。這些來源於實踐的判斷原則，可為相關部門制定外嫁女這類因婚姻關係導致戶籍、居住地等變遷的成員資格認定政策提供參考。除細化有效的相關政策之外，要妥善處理涉及外嫁女的農村集體經濟組織成員資格的核定問題，亦需要征地管理部門結合工作實際，引導農村集體經濟組織逐步建立組織成員資格管理機制，實現基層組織對成員資格動態管理，避免資格確認糾紛成為影響農民經濟利益和農村社會穩定的問題。
本案例中，甲市中級人民法院在核實玉某的戶籍登記記錄，並了解甲村的承包地經營、村民選舉、農村合作醫療等相關情況後，認為沒有證據證明玉某與甲村存在密不可分的聯繫，不能推定玉某具有甲村集體經濟組織成員資格，不支持玉某享有甲村的征地安置補償資格。
來源：中國自然資源報i自然全媒體（特約撰稿人 朱迪）