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作者呂冰洋系中國人民大學財政金融學院財政系主任，中國人民大學財稅研究所執行所長，教授、博士生導師，重陽金融研究院高級研究員，本文摘自呂冰洋著《央地關係：寓活力於秩序》。
自秦始皇統一六國後，中國在央地關係安排上整體實行郡縣制架構，這種架構對保持國家的大一統發揮了巨大作用，也發揮出很好的治理效能。但是它先天存在著一些嚴重弊端。
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自秦始皇統一六國後，中國在央地關係安排上整體實行郡縣制架構，這種架構對保持國家的大一統發揮了巨大作用，也發揮出很好的治理效能。但是它先天存在著一些嚴重弊端。為此，自秦之後，關於郡縣制改革的思考就常常流露在歷代文人的筆端。明末清初天下巨變之時，漢族知識分子的沉痛無以復加，鼎革不但意味著改朝換代，而且是異族入主華夏，剃髮易服暗示著中華文化根基有動搖的危險。同時，短暫的換代期也出現了歷史上難得一見的思想鉗制放鬆時期，學者們可以暢所欲言。顧炎武等在家國劇變之際，開始深入思考中國郡縣制度的利弊和未來改革方向。其情、其思、其悟，正如魯迅《墓碣文》所說的「抉心自食，欲知本味」，這為歷史留下了寶貴的思考結晶：「寓封建之意於郡縣之中」。這是一個具有歷史穿透力的央地關係解決方案，顧炎武十分自信地說，要是後世帝王想「厚民生，強國勢」，一定會採納他的建議的。然而，在當時情景下，仍如魯迅所說，「創痛酷烈，本味何能知？」「寓封建於郡縣」的「本味」，需要隨著經濟社會條件的變化而豐富和調整，顧炎武思想需籍當代社會科學知識予以闡發。
郡縣論一
「郡縣論一」提出改革央地關係的總體設想：「寓封建之意於郡縣之中」。論中指出郡縣制先天存在的三大問題：過度集權、過多監察、地方領導執政目標唯上不唯下。這些問題會導致地方治理的低效。
知封建之所以變而為郡縣，則知郡縣之敝而將復變。然則將復變而為封建乎？曰，不能，有聖人起，寓封建之意於郡縣之中，而天下治矣。蓋自漢以下之人，莫不謂秦以孤立[2]而亡。不知秦之亡，不封建亡，封建亦亡；而封建之廢，固自周衰之日[3]而不自於秦也。封建之廢，非一日之故也，雖聖人起，亦將變而為郡縣。方今郡縣之敝已極，而無聖人出焉，尚一一仍其故事，此民生之所以日貧，中國之所以日弱而益趨於亂也。何則？封建之失，其專在下[4]；郡縣之失，其專在上[5]。古之聖人，以公心待天下之人，胙[6]之土而分之國；今之君人者[7]，盡四海之內為我郡縣猶不足也，人人而疑之，事事而制之，科條文簿[8]日多於一日，而又設之監司[9]，設之督撫[10]，以為如此，守令[11]不得以殘害其民矣。不知有司[12]之官，凜凜焉救過之不給，以得代為幸，而無肯為其民興一日之利者，民烏[13]得而不窮，國烏得而不弱？率[14]此不變，雖千百年，而吾知其與亂同事，日甚一日者矣。然則尊令長之秩[15]，而予之以生財治人之權，罷監司之任，設世官[16]之獎，行辟屬[17]之法，所謂寓封建之意於郡縣之中，而二千年以來之敝可以復振。後之君苟欲厚民生，強國勢，則必用吾言矣。
郡縣論二
「郡縣論二」設計改革方案：提高縣行政品級，縣令無任期限制，縣級行政自主，上級政府行使監察權，根據縣級治理效果決定縣級官員升遷或免職，縣以上政府機構大幅度消減。該方案在縣以上保留郡縣制特點，在縣以下體現自治特點，可以說是「寓分權於集權」式的方案
其說曰：改知縣為五品官，正其名曰縣令。任是職者，必用千里以內習其風土[18]之人。其初曰試令，三年，稱職，為真；又三年，稱職，封父母；又三年，稱職，璽書[19]勞問；又三年，稱職，進階[20]益祿，任之終身。其老疾乞休者，舉子若弟代；不舉子若弟，舉他人者聽；既代去，處其縣為祭酒[21]，祿之終身。所舉之人復為試令。三年稱職為真，如上法。每三四縣若五六縣為郡，郡設一太守，太守三年一代。詔遣御史巡方[22]，一年一代。其督撫司道悉罷。令以下設一丞[23]，吏部[24]選授。丞任九年以上得補令。丞以下曰簿[25]、曰尉[26]、曰博士[27]、曰驛丞[28]、曰司倉[29]、曰游徼[30]、曰嗇夫[31]之屬，備設之，毋裁。其人聽令自擇，報名於吏部；簿以下得用本邑人為之。令有得罪於民者，小則流[32]，大則殺；其稱職者，既家於縣，則除其本籍。夫使天下之為縣令者，不得遷又不得歸，其身與縣終，而子孫世世處焉。不職者流，貪以敗官者殺。夫居則為縣宰，去則為流人，賞則為世官，罰則為斬絞，豈有不勉而為良吏者哉！
郡縣論三
「郡縣論三」指出，縣級自治後，上級政府就毋須對縣級行政進行過多監察，只需考察縣級整體治理效果即可（註：當代政治可以輕易解決這個問題，由當地人大由選票決定主政官員的去留）。就像是養馬，只需觀察馬養的好壞，而不須對養馬細節進行監督，這樣會大幅度削減監察隊伍。
何謂稱職？曰：土地辟，田野治，樹木蕃[33]，溝洫修，城郭固，倉廩實，學校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂業而已。夫養民者，如人家之畜五牸[34]然：司馬牛者一人，司芻豆[35]者復一人，又使紀綱之仆[36]監之，升斗之計必聞之於其主人，而馬牛之瘠也日甚。吾則不然。擇一圉人[37]之勤干者，委之以馬牛，給之以牧地，使其所出常浮[38]於所養，而視其肥息[39]者賞之，否則撻之。然則其為主人者，必烏氏[40]也，必橋[41]姚也。故天下之患，一圉人之足辦，而為是紛紛者也。不信其圉人，而用其監仆，甚者並監仆又不信焉，而主人之耳目亂矣。於是愛馬牛之心，常不勝其吝芻粟之計，而畜產耗矣。故馬以一圉人而肥，民以一令而樂。
郡縣論四
「郡縣論四」指出，改革會促使縣政府的執政以提高當地居民滿意度為標準，並且由於縣級單位較小，不用擔心縣的權力過大影響到政治穩定。
或曰：無監司，令不已重乎？子弟代，無乃專乎？千里以內之人，不私其親故[42]乎？夫吏職之所以多為親故撓[43]者，以其遠也。使並處一城之內，則雖欲撓之而有不可者。自漢以來，守鄉郡者多矣。曲阜之令鮮以貪酷敗者，非孔氏之子[44]獨賢，其勢然也。若以子弟得代而慮其專，蕞爾[45]之縣，其能稱兵以叛乎？上有太守，不能舉旁縣之兵以討之乎？太守欲反，其五六縣者肯舍其可傳子弟之官而從亂乎？不見播州[46]之楊傳八百年，而以叛受戮乎？若曰：無監司不可為治，南畿十四府四州何以自達於六部乎？且今之州縣，官無定守，民無定奉，是以常有盜賊戎[47]翟之禍，至一州則一州破，至一縣則一縣殘，不此之圖，而慮令長之擅，此之謂不知類[48]也。
郡縣論五
「郡縣論五」指出，擴大縣級自主權會激發縣級官員守護家園的責任感，這看似增強了當地官員的私心，但也正是這私心會達到天下大治的效果。
天下之人各懷[49]其家，各私[50]其子，其常情[51]也。為天子為百姓之心，必不如其自為，此在三代以上已然矣。聖人者因而用之，用天下之私，以成一人之公而天下治。夫使縣令得私其百里之地，則縣之人民皆其子姓[52]，縣之土地皆其田疇[53]，縣之城郭[54]皆其藩垣[55]，縣之倉廩[56]皆其囷窌[57]。為子姓，則必愛之而勿傷；為田疇，則必治之而勿棄；為藩垣囷窌，則必繕[58]之而勿損。自令言之，私也，自天子言之，所求乎治天下者，如是焉止矣。一旦有不虞之變[59]，必不如劉淵、石勒、王仙芝、黃巢之輩，橫行千里，如入無人之境也。於是有效死[60]勿去之守，於是有合從締交[61]之拒，非為天子也，為其私也。為其私，所以為天子也。故天下之私，天子之公也。公則說，信則人任焉。此三代之治可以庶幾[62]，而況乎漢、唐之盛，不難致也。
郡縣論六
「郡縣論六」指出，「寓封建於郡縣」的方案會大大降低行政運轉成本，並且激發縣級政府發展經濟的積極性。
今天下之患，莫大乎貧。用吾之說，則五年而小康[63]，十年而大富。且以馬言之：天下驛遞[64]往來，以及州縣上計京師，白事司府，迎候上官，遞送文書[65]，及庶人在官所用之馬，一歲無慮百萬匹，其行無慮萬萬里。今則十減六七，而西北之馬贏不可勝用矣。以文冊言之：一事必報數衙門，往復駁勘[66]必數次，以及迎候[67]、生辰、拜賀之用，其紙料之費率[68]諸民者，歲不下巨萬。今則十減七八，而東南之竹箭不可勝用矣。他物之稱是者，不可悉數。且使為令者得以省耕斂，教樹畜[69]，而田功[70]之獲，果蓏[71]之收，六畜[72]之孳[73]，材木之茂，五年之中必當倍益。從是而山澤[74]之利亦可開也。夫採礦之役，自元以前，歲以為常，先朝所以閉之而不發者，以其召亂也。譬之有窖金焉，發於五達之衢，則市人聚而爭之；發於堂室之內，則唯主人有之，門外者不得而爭也。今有礦焉，天子開之，是發金於五達之衢[75]也；縣令開之，是發金於堂室[76]之內也。利盡山澤而不取諸民，故曰此富國之筴[77]也。
郡縣論七
「郡縣論七」指出，改革可以考慮擴大縣級財政自主權，不要使得縣財政出現困難。如果縣財政收入不足支出需要，可以通過轉移支付予以解決。
法之敝也，莫甚乎以東州之餉，而給西邊之兵，以南郡之糧，而濟北方之驛。今則一切歸於其縣，量其沖僻[78]，衡其繁簡，使一縣之用，常寬然有餘。又留一縣之官之祿，亦必使之溢於常數，而其餘者然後定為解京之類。其先必則壤定賦[79]，取田之上中下，列為三等或五等，其所入悉委縣令收之。其解京曰貢、曰賦：其非時之辦，則於額賦[80]支銷，若盡一縣之入用之而猶不足，然後以他縣之賦益之，名為協濟。此則天子之財，不可以為常額。然而行此十年，必無盡一縣之入用之而猶不足者也。
郡縣論八
「郡縣論八」指出，郡縣制下流官制度設計，容易產生官吏分途、「官無封建而吏有封建」的局面，「寓封建於郡縣」改革將使得這個局面不復存在。
善乎葉正則[81]之言曰：「今天下官無封建而吏有封建。」州縣之敝，吏胥[82]窟穴[83]其中，父以是傳之子，兄以是傳之弟。而其尤桀黠[84]者，則進而為院司之書吏，以掣州縣之權，上之人明知其為天下之大害而不能去也。使官皆千里以內之人，習其民事，而又終其身任之，則上下辨而民志定矣，文法除而吏事簡矣。官之力足以御吏而有餘，吏無所以把持其官而自循其法。昔人所謂養百萬虎狼於民間者，將一旦而盡去，治天下之愉快，孰過於此！
郡縣論九
「郡縣論九」指出，「寓封建於郡縣」的方案會激發讀書人報效鄉梓的責任感，讀書人不再眼光一味盯著向上爬，官本位意識也隨之大大降低，最終達到人盡其材，材盡其用效果。
取士之制，其薦之也，略用古人鄉舉里選[ 85]之意；其試之也，略用唐人身言書判[86]之法。縣舉賢能之士，間歲[87]一人試於部。上者為郎，無定員，郎之高第[88]，得出而補令；次者為丞，於其近郡用之；又次者歸其本縣，署為簿尉之屬。而學校之設，聽令與其邑之士自聘之，謂之師不謂之官，不隸名於吏部。而在京，則公卿以上仿漢人三府[89]辟召之法，參而用之。夫天下之士，有道德而不願仕者，則為人師；有學術才能而思自見於世者，其縣令得而舉之，三府得而辟之，其亦可以無失士矣。或曰：間歲一人，功名之路無乃狹乎？化天下之士使之不競於功名，王治之大者也。且顏淵不仕，閔子辭官，漆雕未能，曾皙異撰，亦何必於功名哉！
《郡縣論》注釋
[1] 《郡縣論》注釋選自唐敬杲選注、司馬朝軍校訂的《顧炎武文》。參見：《顧炎武文》，唐敬杲選注、司馬朝軍校訂，中國文史出版社，2020年。
郡縣論一
[2] 孤立：孤立無援，指秦行郡縣而不分封。
[3] 周衰之日：春秋戰國之時，諸侯互相兼併，天子不能制，故已無封建之實。
[4] 專：專斷、專橫。在下：指諸侯。
[5] 在上：指中央政府。
[6] 胙[zuò]：賜與。
[7] 君人者：即為人君者。
[8] 科條文簿：即各種規章制度。
[9] 監司：也成為「憲司」，為監察州郡之官。
[10] 督：即總督，明清為統轄外省文武的最高之官；撫：即巡撫，為外省行政長官。
[11] 守：即太守，為一府之行政長官。令：邑令，也成為縣令，為一縣的行政長官。
[12] 有司：古代設官職，事各有其專司，故稱為「有司」。
[13] 烏：怎麼。
[14] 率：沿襲，遵循。
[15] 秩：官職的品級。
[16] 世官：古代官職由一族一姓世代相襲，故稱世官。
[17] 辟屬：辟，任用；屬，屬吏。直接委任屬吏。
郡縣論二
[18] 風土：猶雲風俗。
[19] 璽：天子之章曰璽；璽書，詔敕之別稱。
[20] 階：官級。進階益祿：即俗稱升官發財。
[21] 祭酒：古時會同鄉宴，必尊長先用祭酒以祭，故凡同列中以齒德相推者為祭酒。漢以後，又因以為官名。
[22] 巡方：巡查四方。
[23] 丞：佐貳官之稱。
[24] 吏部：舊官制六部之一。
[25] 簿：即主簿，掌管簿目。
[26] 尉：典獄及補盜之官。
[27] 博士：教授之官。
[28] 驛丞：司驛站之官。
[29] 倉：主管倉庫之官。
[30] 游徼[jiǎo]：秦漢時的鄉官，掌巡禁盜賊。
[31] 嗇夫：秦制，鄉設嗇夫，職聽訟，收賦稅。
[32] 流：古代五刑之一，安置遠方，終身不返。
郡縣論三
[33] 蕃[fán]（草木）茂盛：～茂。～昌；繁殖：～息。～孳。
[34] 牸[zì]：畜類野獸的雌性。例如：牸馬；牸犀。
[35] 芻豆[chú dòu]：意思是草和豆。指牛馬的飼料。
[36] 紀綱之仆：為總管之僕人。
[37] 圉[yǔ]人：一般指圉官。圉官，古代官名，指掌管養馬放牧等事的官員。
[38] 浮：溢也，過也。
[39] 息：繁殖。
[40] 烏氏：名倮[luǒ]，秦人，以畜牧為業，至用谷量牛馬。始皇令倮比封君，以時與列臣朝請。
[41] 橋姓，姚名，亦畜牧家。《史記•貨殖傳》記載：「唯橋姚已致馬千匹，牛倍之，羊萬頭，粟以萬鍾計。」
郡縣論四
[42] 親故：親戚故舊。
[43] 撓：擾。
[44] 曲阜令由孔子的子孫世襲。
[45] 蕞爾：小貌。
[46] 播州：唐朝設置的，今貴州遵義。
[47] 戎：西方的外族，與「狄」通，北方外族，此處通指外寇。
[48] 類：猶事也。
郡縣論五
[49] 懷：《說文解字》「念思也。」這裡指：心裡存有；懷藏。
[50] 私：偏愛。
[51] 常情：指普通的情理；一般的心情。語出《莊子·人間世》：「傳其常情，無傳其溢言。」
[52] 子姓：泛指子孫、後輩。《禮記·喪大記》：「既正屍，子坐於東方，卿大夫父兄子姓立於東方。」
[53] 田疇：田地。《禮記·月令》：「（季夏之月）可以糞田疇，可以美土疆。」
[54] 城郭：城，指內城的牆，郭，指外城的牆。內城和外城，泛指城或城市。
[55] 藩垣：藩籬和垣牆。
[56] 倉廩：廩：米藏曰廩。貯藏米谷的倉庫。
[57] 囷窌[qūn jiào]：穀倉與地窖，泛指糧倉。
[58] 繕：《說文解字》「繕，補也。」修補。
[59] 不虞之變：虞：意料。不虞：不及預料。「不虞之變」，意料不到的事變。
[60] 效死：出自《公羊傳·昭公十三年》。賣力而不顧生命。
[61] 合從締交：從：通「縱」，採用合縱的策略締結盟約，互相援助。
[62] 庶幾：差不多，近似。
郡縣論六
[63] 小康：《中國歷史大辭典》：儒家描述的一種次於「大同」的理想社會。
[64] 驛遞：1.用驛馬傳遞；2.驛站。
[65] 文書：文書一詞早在漢代即已使用，如《史記·匈奴傳》：「毋文書以言語為約束」，公文;案牘。
[66] 駁勘：駁回原判，重行審勘。
[67] 迎候：謂先期出迎，等候到來。
[68] 率：聚斂;徵收。
[69] 樹畜：栽種畜牧。
[70] 田功：農事。
[71] 果蓏[luǒ]：草本植物的果實。
[72] 六畜：六種家畜的合稱，即：馬、牛、羊、豬、狗、雞。
[73] 孳[zī]：《說文解字》「孳，汲汲生也。」繁殖，生息之意。
[74] 山澤：山林與川澤。泛指山野。
[75] 衢[qú]：《說文解字》「衢，四達謂之衢。」四通八達的道路。
[76] 堂室：廳堂和內室。
[77] 筴[cè]：釋義:同「策。
郡縣論七
[78] 沖僻[chōng pì]：意思是衝要或偏僻。
[79] 則：等也；則壤定賦：謂分地之等差以定租賦之多少。
[80] 額賦：有定額之經常賦稅。
郡縣論八
[81] 葉適，字正則，號水心居士。溫州永嘉（今浙江溫州）人，南宋思想家、文學家、政論家，世稱水心先生。
[82] 吏胥，解釋為地方官府中掌管簿書案牘的小吏。
[83] 窟穴，指壞人、匪類盤踞的地方。
[84] 桀黠[jié xiá]：解釋為兇悍狡黠。也指兇悍狡黠的人。
郡縣論九
[85] 鄉舉里選：是古代官吏選拔制度。漢代察舉秀才、孝廉等承周制，由郡國守相就鄉里考察選舉，亦稱鄉舉里選。
[86] 身言書判：是唐選官時考核的內容，《新唐書.選舉志》下：「凡擇人之法有四：一曰身，體貌豐偉；二曰言，言辭辯證；三曰書，楷法遒美；四曰判，文理優長。」唐士子通過禮部試，進士及第後，不直接授官，須再通過吏部選官一關。
[87] 間歲：隔一年。
[88] 高第：凡舉官，選士，成績優異者皆曰「高第」。
[89] 三府：1. 漢制，三公皆可開府，因稱三公為「三府」。後世因之。亦用以泛稱國家最高行政長官；2.通判的別稱。官品低於知府、同知，故稱。
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