一、粵港澳大灣區養老保險制度政策協調的困境
（一）粵港澳大灣區養老保險制度的兼容性難題
1. 粵港澳三地養老保險制度的內容和模式存在差異
粵港澳三地在養老保險制度的內容、制度模式、資金籌集渠道及管理方式等方面存在較大差異，這是粵港澳三地養老保險制度難以兼容的原因之一。廣東養老保險制度與全國養老保險制度保持一致，遵循「公平與效率統一原則」和「社會統籌與個人帳戶相結合原則」，覆蓋人群主要分為城鎮職工和城鄉居民兩個群體，籌資渠道的對象以個人和企業為主，政府為輔。而香港、澳門兩地主張「小政府、大社會」的理念，遵循低供給的原則，通過建立一個以政府為主導、民間社會福利機構協調合作的養老保險體系，旨在避免老年弱勢群體陷入貧困的環境。香港、澳門的籌資渠道對象以僱主、雇員和自僱人士為主。
在養老保險金的管理方式上，廣東採用「統帳結合」的部分積累制。根據《「十四五」國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，社會統籌帳戶國家於2022年2月22號正式啟動企業職工養老保險金全國統籌模式，該部分資金主要由全國社會保障基金來管理運作；個人帳戶的餘額不可提前支取並可作為財產來繼承，該部分資金主要由廣東省社會保險基金管理局進行運作。
香港強制性公積金制度採用完全積累制，屬於個人強制性儲蓄，其存款為個人所有；其特點是高度市場化，由商業機構管理投資運作，政府負責監督管理，確保公積金能夠保持穩定水平的回報。
澳門採用現收現付制的雙層社會保障制度，即強制性制度和任意性制度。強制性制度主要由具有勞動關係的雇員和僱工繳納，任意性制度主要針對澳門居民。澳門通過定額供款的方式，將籌集到的資金交由政府成立的社會保障基金機構進行管理投資運作。與廣東和香港不同的是，由於澳門具備較強的社會福利性質，受益人的權利遠大於其義務，澳門的社會保障基金對博彩收益撥款和政府收入的依賴性較為嚴重。
2. 粵港澳三地養老金給付條件以及匯率制度存在差異
粵港澳三地養老保險金的給付條件和計算原則不同，是三地養老保險制度兼容性較難的另一個原因。對於養老保險金給付的繳費年限指標，廣東和澳門都有對應的強制性要求，然而香港在此方面並無限制性要求。在給付條件的年齡上，香港和澳門較為相似，即，定為65周歲以上的老年人以及60周歲以上的特殊提早退休人士，同時無性別之分。
然而，廣東對於退休年齡的界定有性別、從事的職業工種以及病退年齡之分。在給付計算原則上，粵港澳三地的計算方式存在較大的差異，其給付金額主要與當地的經濟發展水平、個人帳戶的資金運作權益等因素掛鈎，使得粵港澳三地的養老保險金的給付難以銜接。此外，由於內地實施人民幣管制，而香港匯率與美元掛鈎，澳門匯率則緊盯港元，因此三地匯率的差異加之養老保險金的長期限供款性質所帶來的匯率風險加大，使得三地的養老金給付難以兼容。
（二）粵港澳大灣區養老保險制度政策協調的實施困境
1. 出台政策情況及政策實施效果
隨著粵港澳三地勞動力、資本、制度、企業家才能、智慧財產權等要素流動的一體化趨勢不斷增強，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出要加強跨境公共服務和社會保障的銜接，提高福利的可攜帶性。在綱領性文件的指導下，粵港澳三地政府出台多項政策和計劃來保障跨境流動人群的福利權益。如香港於2013年推出「廣東計劃」，並在該計劃下於2020年推行長者生活津貼，旨在鼓勵65歲以上符合申請條件的香港高齡居民移居到廣東地區養老，為他們提供每年不返港的高齡津貼和長者生活津貼。廣東2019年12月出台的港澳居民養老保險新政，允許港澳台參加城鄉居民養老保險以及在廣東繳費滿10年即可享受廣東的養老保險福利。自珠海橫琴自貿區成立後，澳門長者能夠到橫琴養老、享用澳門的社保福利，同時內地赴澳門務工人員可在珠海橫琴參加職工基本養老保險。
雖然粵港澳三地政府不斷在尋找更加柔性且靈活的政策提高社會養老保險的跨境可攜帶性，但是實施效果不顯著。據資料統計，在香港實施的「廣東計劃」下，享受該福利的香港長者到廣東養老的人數由2014年的17145人增長到2020年的18645人，6年內僅增長了1500人。根據澳門歷年的統計年鑑可以得出，澳門長者在境外養老以香港為主，其次是內地。
2. 實施效果不佳的原因分析
一是合作政策碎片化。從目前頒布的合作政策可以看到，粵港澳三地參與養老保險政策合作的實施主體和制度形式不同。基於歷史和機制的原因，廣東主要由政府主導，通過頒布地方性行政法規來規範港澳居民在粵的社會保障問題，具有較強的實施執行力。而香港和澳門除了由政府主導通過專項計劃的形式來制定相關法律，會更多地引入市場和社會組織角色，強調它們在法律範圍內自治約束髮揮的作用。實施主體的偏差和制度形式的不同使得粵港澳三地僅針對本地的制度做出相應的補充，並未真正實現三地養老制度的有效銜接。這導致了粵港澳三地缺乏跨境協調的機構，難以提出具有整體化系統性的合作政策，合作政策在實施過程中的積極性受阻。
二是跨境福利單向化。當前，粵港澳的合作政策主要是解決港澳居民在廣東的養老福利跨境的問題，而對於內地居民向港澳流動的養老福利跨境的相關政策較少。如內地居民若要移居香港和澳門，需要放棄內地的戶籍和身份，內地的各社會福利也會中止。此外，香港的「廣東計劃」中提出，香港長者在廣東養老可以領取與在香港同等福利的高齡津貼，但需要放棄香港居住的公屋。同時香港的養老津貼支付不跨境，主要存入其香港的帳戶，使得長者在廣東養老時領取津貼極為不便。這導致香港長者移居廣東養老的吸引力大大降低。
三是政策協調的內容局限性。粵港澳三地由於制度上的差異，對養老保險制度的概念和福利範疇有偏差，這對粵港澳三地的養老保險制度政策的協調帶來一定的挑戰。香港和澳門的養老保障體系較為健全，對於長者的養老福利除養老金外，還有較為成熟的養老服務和醫療。而廣東的養老服務和醫療仍在不斷改善中。目前廣東出台的行政法規主要針對港澳居民的參保地、繳費年限、福利待遇的確定，但是對於涉及到相關的養老服務、醫療標準、跨境支付等問題，尚未有明確的規定與銜接。
二、歐盟養老保險制度區域一體化的開放性協調機制及可借鑑性
開放性協調機制（The Open Method of Coordination, OMC）是歐盟提出的一種「軟性」治理模式。歐盟作為勞動力跨國高度流動的典型代表，養老保險制度逐步發展成熟的開放性協調機制（OMC）成為其堅實的理論支撐。歐盟各國處於體制機制、經濟社會發展水平、社會保障水平等諸多不同的環境下，為了尊重並保持國家間的政策制度多樣性以及不干涉成員國內部權限職能，2001年歐盟委員會拉肯峰會將「開放性協調機制」引入養老保險領域，以各國養老保險政策為根基，通過開放性協調機制，實現養老保險的「跨國性」再分配和改革趨同性。
（一）歐盟的養老保險合作機制——建立軟性法律的協調模式
歐盟的開放性機制是一種軟性立法的協調模式，是基於非強制性手段，不使用正式的法律，而是通過同濟評審以及聯合評估報告等方式間接施加壓力，促使成員國不斷改革本國的養老保險制度，從而達到歐盟各國養老保險制度的漸進式趨同。由於歐盟成員國經濟水平和制度標準差異較大，歐盟會採用柔性法律的方式進行介入，通過約定共同的目標、制定行動方針、設置比較基準、互相監督等方式，實現歐盟一體化和各國個性化之間的權衡。
歐盟理事會起草共同的目標和指導方針。歐盟對於各成員國養老保險制度的介入主要集中在福利待遇的性別平等、各成員國養老金權利的可攜帶性以及促成養老金基金的統一市場。其中，歐盟養老保險體系在OMC的三個主要共同目標是養老金的充足性、養老保險制度的財政可持續性和養老保險制度的現代化。
成員國基於共同的目標以及本國國情來制定具體的行動方案。經過一定時期後，成員國根據實際實施行動後的成效來論證並提交本國的養老保險發展戰略報告（National Strategy Reports for Pensions，NSRS）。各國的養老保險發展戰略報告需要通過聯合評估。
養老保險制度的OMC不同之處在於，不是將監管權力下放給獨立機構部門，而是基於自我監管；對於排名靠後的國家不會有正式的制裁，通過同行的審查壓力來推動成員國採取養老保險制度的改革。通過後監督式，不僅可以讓歐盟委員會了解各成員國養老保險制度施行的實時動向，督促提醒改革偏離共同目標的成員國；同時，可以激勵其他成員國，讓該國政府出於考慮國家聲譽、選民投票以及本國人民福祉等因素，積極改進優化本國的養老保險機制。
成員國通過學習借鑑他國的經驗後，進一步制定本國的行動方針和發展戰略。這種方式的優勢在於可以降低獲得養老保險制度改革方案經驗的成本，因為成員國可以模仿其他成員國的問題解決方案，同時無須承擔在實施過程中的風險。
（二）歐盟開放性協調機制的五大原則
隨著國際勞動力的加速流動，養老保險金是人們著重關注的內容之一。如何切實解決國際勞動力社會保障的轉移接續問題逐漸提上了議程。基於此，歐盟理事會決定將「社會保障對接條例」與「開放性協調機制」充分融合進歐盟的養老保險關係中。根據歐洲議會和歐盟理事會第883/2004號條例，歐盟養老保險關係應用開放性協調機制遵循平等待遇原則、權益輸出原則、單一適用立法原則、累計保險期原則、按比例分別支付原則。
1. 權利與義務：平等待遇原則、權益輸出原則
平等待遇原則和權益輸出原則是歐盟開放式協調機制體系中的普遍性原則。在養老保險制度上體現為歐盟成員國之間的雇員或移民者只要參與某國的養老計劃並居住超過一定期限，該國不得基於國籍有直接或間接的歧視，並且必須無條件給予其與本國國民同等的養老保險待遇。而雇員以及移民者的義務是要遵守該國的養老保險法，履行該國的養老保險金繳費義務。
權益的輸出性體現為歐盟成員國之間的雇員或移民者的養老保險的權利和權益，會隨著其工作或居住的流動而流動，並會保留至達到養老金領取的時間。但是，非繳費型福利不適用於這一原則，因為非繳費型福利採用居住地原則並為符合條件的本國居民發放。權益輸出原則保障了歐盟成員的養老保障權益，同時也促進了成員國之間財政負擔的公平分配和「開放性協調機制」的可執行性。
2. 核算養老金：單一適用立法原則、累計保險期原則
歐盟公民在各成員國工作或居住時，其繳納養老保險費、就業和居住年限等適用單一適用立法原則以及累計保險期原則。
第一，單一適用立法原則。即在同一時期，歐盟公民只能參與一個成員國的養老保險計劃，從而有效規避了重複參保或重複享受養老保險福利待遇的可能性。對於養老金覆蓋對象的判定，各成員國在歐盟實施開放性機制之前採用的是居住地原則和工作地原則兩套標準。但是隨著跨國流動者的增多以及頻次提高，這兩套原則容易導致跨國勞動者同一時期被多個國家重複覆蓋或同時排斥。因此，《社會保障對接條例》提出，歐盟成員國以工作地原則為準則，凡是歐盟公民，無論其在多少個國家跨國工作，都不得排斥；同時該公民在一個時期內只能享有工作地國家的養老金待遇，並履行該國的養老保險義務；當居民從一國轉移至另一國時，其在原始國的長期性養老保險福利會暫時被凍結，特殊情況例外。
第二，累計保險期原則。歐盟養老保險權益的審核以及領取資格所考察的基本指標即保險期，包含養老保險繳費年限、就業年限和居住年限。各成員國在退休後領取養老金的問題上所設置的門檻年限各不相同，因此，在遵守單一適用立法原則的基礎上，將勞動者退休前曾經工作過的國家的養老保險繳費年限、就業年限和居住年限進行合併計算，來評估其領取養老保險福利的資格。如A國的養老保險金領取條件以就業年限為基準，若某雇員在A國工作23年，然後在B國工作和居住2年，最後在A國退休，那麼該雇員可以領取A國的全額養老保險金，即A國的23年加上B國的2年。因此，只要該雇員總累積的工作年限、居住年限和繳費義務達到工作過各國的領取資格，就可以享有各工作國的養老保險福利。
通過累計保險期的方式，創建安全和透明的養老金領取標準，切實保障了跨境勞動者的養老保險福利權益，同時能夠保持在工作時間和地點上與養老保險的平衡性，消除勞動力流動的障礙，促進勞動者流動的平衡發展。
3. 支付養老金：按比例分別支付原則
社會養老資金籌集是一個國家養老福利持續的基石，因此勞動者在工作時期為一國履行養老金繳費義務，那麼在其退休後，所應享有的養老金福利也應由該國負責。為了能夠合理分配各成員國的財政負擔，歐盟採取按比例分別支付的原則，即成員國按照勞動者在本國的養老保險貢獻率，分別承擔相應的養老保險支付比重，共同完成勞動者的養老保險支付。成員國支付養老金主要按照以下程序進行支付：
其一，確定養老金領取資格。由居民通過養老保險經辦機構或歐盟養老保險信息交互系統提交申請。申請內容應包含該居民的出生國、工作國以及時間、居住國以及時間等基本信息。
其二，按比例分別支付養老金。成員國根據五大原則並結合本國的養老保險金給付條件，來判斷應給予的養老保險金的額度，成員國主要有兩種計算標準（如下表所示）。
其三，比較支付程序。成員國在基於按比例分別支付的計算基礎上，還需通過比較僅按照本國的養老保險制度下應支付的養老金和按比例分配支付的養老金兩種支付方式，並將養老金按計算數額較高的方式支付給居民。
其四，各成員國分別支付勞動者應得養老金。歐盟將開放性協調機制引入養老保險體系，本質上是緩解歐盟市場自由化與社會一體化之間的矛盾，在多層次的政府政策層面和超國家政策層面架起橋樑。監督推進各成員國不斷朝著歐盟的共同目標，優化本國的養老保險制度，有利於加強不同成員國間養老保險制度質量的透明度，使得歐盟各成員國的養老保險制度逐漸趨同。
（三）粵港澳大灣區養老保險制度借鑑歐盟開放性協調機制的依據
粵港澳大灣區在兩種制度、三個法域、流通三種貨幣的背景下，要破除社會養老保險制度跨境協調困境具備一定的難度。歐盟的養老保險制度一體化的開放性協調機制實施條件與粵港澳大灣區高度相似。
一是二者的養老保險制度均具有高度差異化。由於二者均在政治層面缺乏明確的權限，在行政體制和社會管理模式不同的情況下，難以甚至不能適用法規或指令等強制性的法案進行管控。
二是二者均擁有獨立關稅區。在WTO中現存的四個單獨關稅區中，香港、澳門和歐盟占了其中的三個席位。香港和澳門是內地對外乃至全球交流、溝通、貿易的支點和重要的轉口地。這點與歐盟的獨立關稅區具有相似的經濟基礎。
三是二者均擁有共同市場的特性。共同市場是實現養老保險制度一體化的基礎。歐盟通過建立統一且共同的對非成員的關稅，允許生產要素在成員國之間自由移動，從而實現服務、資本和勞動力的完全自由流動。而粵港澳大灣區以國際一流灣區對標，逐步形成基礎設施一體化、區域分工協同化、要素流動自由化、營商環境包容化的粵港澳大灣區共同市場。
因此，歐盟的開放性協調機制為解決粵港澳大灣區社會養老保險福利可攜帶性困境提供了創新思路，進而對促進各要素在大灣區的充分流動具備借鑑性。
三、歐盟開放性協調機制對粵港澳大灣區社會養老保險可攜帶性的啟示
（一）建立粵港澳養老保險合作的柔性機制
歐盟的開放性協調機制為粵港澳大灣區社會養老保險銜接上融入「軟性」處理方法提供了創新思路，即，建立粵港澳養老保險合作的柔性機制。粵港澳養老保險合作的柔性機制在保持粵港澳三地養老保險政策制定的獨立性且穩健運行的基礎上，以不介入三地政府的權限職能為前提，採用軟性法律的治理模式，而非強制性法律手段，協調粵港澳三地的養老保險政策，打開養老保險的區域轉移流動通道，以實現粵港澳大灣區養老保險一體化和各地區個性化的權衡。建立粵港澳養老保險合作的柔性機制，需要明確粵港澳養老保險的共同柔性目標，制定指導方針，建立粵港澳養老保險轉移的相對指標體系。
鑑於開放性協調機制中歐盟理事會負責起草各成員國的共同目標和主要指標，各成員國以此為依據制定具體的行動方案。基於目前粵港澳三地跨境養老的阻礙因素以及養老保險制度的發展現狀，粵港澳大灣區養老保險制度發展的主要共同目標應約定為養老保險的可攜帶性和養老金的充足性。養老保險可攜帶性即擴大粵港澳三地跨境養老保險的地域範圍，確保移居前後兩地養老保險待遇的適用性及同等性；養老金的充足性即滿足所有老年人基本生活和參與社會公共活動的需求。廣東、香港、澳門三地政府依據此共同柔性目標，基於自身實際情況制定具體的養老保險發展戰略並加以實施。
同時，相關委員會及工作小組確定養老保險可攜帶性和養老金充足性相關的指標，建立粵港澳養老保險轉移的相對指標體系、養老金充足性的相對指標體系，對粵港澳三地養老保險制度發展效果進行比較與評估，並給予反饋，以督促提醒三地政府不斷改革完善本地的養老保險政策，解決合作政策碎片化、跨境福利單向化和政策協調內容局限性的問題，從而使三地養老保險政策能夠在既定的框架下循序漸進地朝著同一方向進行優化。
（二）在柔性機制上逐步實現「三地一策」
歐盟在整合各國養老保險制度的過程中，是在柔性機制的基礎上，有一個共同的發展目標，最後要達到養老保險制度的趨同。粵港澳三地雖然處於三個單獨關稅區，但是港澳回歸祖國已經有二十多年，港澳養老群體相對於內地或廣東的總人口而言，占比畢竟不大。因此，柔性機制是目前的基礎，但要逐步過渡到一個政策上來，以此消除粵港澳三地養老保險流動障礙。
（三）明確粵港澳養老保險合作機制應遵循的原則
歐盟開放性協調機制的五大原則體現了歐盟各成員國養老保險一體化和各地區個性化之間的動態平衡，將五大原則靈活應用於粵港澳養老保險合作機制中，有利於實現粵港澳大灣區養老保險一體化和粵港澳三地養老保險制度個性化之間的權衡，從而實現粵港澳三地養老保險的轉移嫁接。
第一，明確粵港澳三地養老保險基本權利與義務原則。對粵港澳三地之間的務工人員與跨境養老人員不得有歧視且給予平等待遇，在其履行養老保險繳費等相關義務基礎上，允許其享有本地公民可享有的養老保險福利。
第二，明確粵港澳三地養老金核算的原則。首先，確保因務工或其他原因需要的流動人員在各地的工作年限、繳費義務以及居住年限，可以隨著他們的流動而有效輸出；其次，明確同一時期參保人員只能參與一個地區的養老保險計劃，避免重複繳費或福利重複覆蓋；再次，在前兩條的基礎上，粵港澳三地達成保險期累計的共識，即共同承認其在粵港澳三地的總工作年限、總繳費義務以及總居住年限。明確此核算原則，有助於防止社會福利的地域性排斥，在注重社會福利連續性的同時兼顧勞動者的養老權益保障。
第三，明確養老金支付的原則。在評估其養老金領取資格後，粵港澳三地政府按照參保者在本地養老保險的貢獻率，分別承擔相應的養老保險支付比重，按比例共同完成勞動者的養老保險支付。
粵港澳三地養老金的給付條件存在較大差異，因此，一是養老金核算要按照保險期累計原則。保險期累計的共識，需要在粵港澳三地各自養老金核算的基礎上，形成大灣區共同的養老金核算方式，即加和，這一加和的核算方式適用於粵港澳大灣區每一個地區。
同時，由於粵港澳三地養老金的給付計算原則也存在較大差異，還需要按比例分別支付養老金原則，即三地根據本地區的給付計算標準，確定各自應給予養老保險金的額度；在三地各自給付計算標準的基礎上，加和形成粵港澳三地皆認同的總養老金金額。二者都是在個性化的基礎上實現了一體化，養老金支付的按比例分別支付原則和養老金核算的保險期累計原則，有利於實現粵港澳大灣區養老保險一體化和粵港澳三地養老保險制度個性化之間的權衡，明確粵港澳養老保險合作機制應遵循的原則，有利於實現粵港澳三地養老保險的轉移嫁接。
（四）通過文化認同推動粵港澳三地的養老保險可攜帶性
歐盟能夠在養老保險可攜帶性方面取得長足進步，得到歐盟各國的認同，重要原因在於歐盟內部的文化認同比較高。相同的養老保險文化認知，推動了歐盟養老保險制度一體化發展。目前，粵港澳三地雖然同處中華民族、同根同源，語言文字相同，但長期以來，香港和澳門主體文化與原有殖民體系文化有著很強的聯繫，導致三地的養老保險文化認知存在一定的差異性。因此，推動粵港澳三地的養老保險可攜帶性，需要進一步加強三地的文化交流，弘揚尊老愛幼、老有所養的中國傳統文化，更容易整合三地的養老保險制度。
（五）建立粵港澳大灣區養老保險制度跨境協調主體部門
歐盟的養老保險一體化能持續進行，離不開歐盟委員會這一角色。在起草成員國的共同養老保險發展目標、指導方針，評估成員國的實施成效，督促成員國不斷改革養老保險政策等推動歐盟養老保險一體化的進程中，歐盟委員會發揮了不可替代的作用。
為了確保粵港澳大灣區三地的養老保險制度區域合作能夠有序並可持續地進行，不斷優化合作政策的積極性，應當建立一個不受粵港澳三地直屬約束的粵港澳大灣區養老保險制度協調合作管理委員會，賦予該委員會一定的權力。通過該委員會進行粵港澳大灣區養老保險的共同目標、行動方針、養老相對指標體系、政策發展效果比較基準的起草工作，同時評估三地養老保險政策的實施效果，並公布三地的實施優缺點，從而規範粵港澳三地養老保險的各種制度行為，有利於提高粵港澳三地養老保險制度的透明度，督促粵港澳三地的養老保險政策能朝著同一個方向完善，提高粵港澳三地養老保險的可攜帶性。
（作者：李建國、林碧瀅、林玲、張建華，廣州中醫藥大學）