日本佛教最初是在古代從中國經由朝鮮傳入的，開始時日本將佛教當成吸收大陸先進文化的媒介。隨著佛教在本土不斷傳播，日本統治者漸漸轉變成積極接納的態度。到律令製成立之後，佛教已經發展成為「國教」。
其基本特徵可以概括為三點。第一，由國家統一管制寺院以及僧尼，大肆興建寺院，國分寺的建立是一個鮮明的標誌。
第二，國家在統治區域內對佛教進行保護和發展。第三，日本統治者期望佛法能夠「鎮護國家」，以佛法的咒力消弭災厄，帶來繁榮。
律令制下國家佛教的形成
總結來說，律令制下國家佛教的形成主要有四個因素。
第一個是文化因素。日本古代人民信奉「萬物有靈」。人們認為日月星辰、山川河流等萬事萬物皆有神靈的存在。而神靈分為善神和惡神，善神會幫助人類，惡神則會給人類帶來災厄。
惡神的存在比善神更多，所以人們普遍需要祭祀和供奉神靈，以保證災難不致降臨。佛教義理中有祈禱性質的部分，跟日本人民的信仰相合。所以佛教剛開始傳入時，日本本土只接受了祈禱的那部分，但這種接納奠定了國家佛教形成的基礎。
第二個是政治因素。聖徳太子對佛教的推展做出了巨大貢獻。在他攝政期間，佛法大肆興隆，寺院也如雨後春筍般一個個建立。除此之外，他還親自宣講佛經，派遣使者入唐，直接與隋唐文化進行交流，並把佛教作為國教。
天皇以及皇室貴族的出家修道是另一重大關鍵。最早是舒明天皇的長子因拒絕讓位，逃到吉野出家。之後天武天皇也同樣在吉野出家。之後又有元明天皇、聖武天皇和孝廉天皇先後出家。多位天皇出家為國家佛教的形成提供了政治基礎。
第三個是思想基礎。佛法中有「護國思想」，這是佛教基於對現實肯定的基礎上形成的。佛陀對人類乃至國土有一種恩寵觀念，是現世利益與佛的慈悲相聯繫的觀念。
護國思想傳入日本後，又融合了「萬世一系」、「君民一體」的思想，增加了祈禱天皇御體安康和保護天皇及家族延續的含義。正是這種思想的存在，出於現世利益，律令國家才大興佛法，國家佛教也由此形成。
第四個是現實因素。頻繁發生的自然災害讓佛教的護國思想有了紮根的土壤。日本地處大陸與海洋板塊交接處，由於板塊的移動，地震災害頻發。
地震又引發了海嘯、火山噴發、風水旱災等多種次生災害。而一旦發生了自然災害，那麼對人民的生產和生活都是一個重大的打擊，饑荒和瘟疫等社會性災害也更容易發生。
正是自然災害的頻發讓統治者希望佛法能夠「鎮護國家」，讓律令制下的國家佛教生根發芽，茁壯成長。
律令制下，政權和佛教密不可分。國家設立僧官、制定僧尼令來完成對佛教、對寺院和僧尼的統制。全國所有的僧尼都在這兩種管制之下，以「鎮護國家」為宗旨，日夜精進修行。
國家免除了寺院和僧尼的賦稅徭役，僧尼主要主持國家法會，基本內容為讀經、修法、悔過，歷代延續。
聖武天皇和孝廉天皇時期，國家在前代基礎上以東大寺為中心，在全國設立了國分寺，將「佛法護國」的理念發展到極致，律令制下的國家佛教由此形成。
律令制的建立過程基本與國家佛教的形成過程相一致。
律令制的開端始於聖徳太子時期。其制定的「憲法十七條」是日本的第一部成文法規。主要內容是從道德、政治方面規定和訓誡大和朝廷官員，試圖建立中央集權制國家。
國家佛教也在同時期初步確立。由聖徳太子時期開始萌芽，之後經歷舒明天皇、皇極天皇、孝德天皇的大化改新。最終在聖武天皇時期，天平十三年朝廷創建國分寺，中央上以東大寺為中心，地方上以國分寺為中心，形成了律令制下一國一僧寺一尼寺的布局，律令制下的國家佛教最終形成。
國家佛教的相關制度及活動
在律令制下的國家佛教之下，國家對全國所有的寺院進行嚴格管理，嚴禁私寺的存在。將原本屬於個人名下的寺院收歸國有，由國家派遣僧官進行協同管理。
國分寺作為地方的中心，國家對其的興建有著詳細的規定，另外，僧尼的人數和任務也有明確的標準。
第一，國分寺的建築標準是一座七層高塔，經法標準是十部金光明最勝王經、妙法蓮華經。其中，金光明最勝王經由聖武天皇親自書寫。
第二，分為僧寺和尼寺，分別命名為金光明四天王護國之寺和法華滅罪之寺。僧寺規定為二十人，尼寺規定為十人，僧尼如果還俗或者死亡，就需要補上相應的人數。
每月八日各寺院僧尼都要完成誦讀最勝王經的修行任務，每月十五日則是背誦戒羯磨。除此之外，僧尼還需要在每日的六時到佛前禮拜供養。
第三，僧寺與尼寺之間要有一定的間隔距離，而且除特殊情況外，兩寺之間的僧尼禁止相互來往。諸國每月設立六個齋戒的日子，分別為八日、十四日、十五日、二十三日、二十九日、三十日，這些日子全國不能殺生。
第四，朝廷給予每國僧寺、尼寺十町水田，後來又各增加了一百町和五十町。到天平勝寶元年的時候，諸國僧寺和尼寺的寺田已經分別增加到千町和五百町。
出於對寺院和僧尼的管理，國家頒布了僧尼令。配合佛教的相關戒律，共同形成對僧尼和佛教的有效統制。僧尼令的管制對象不僅包括出家僧尼，在家居士也受到其中條例的管制。兩者之間有嚴格的區分。
僧尼令的主旨主要包括三點。第一，國家對管度僧和私度僧進行嚴格區分；第二，僧尼被嚴格限制在寺院，禁止私自去往山林等地，讓他們專心禮佛，鎮護國家；第三，對僧尼的日常行為進行管制，嚴懲不法行為。
僧尼令中對有不法行為的僧尼進行懲戒的方式主要有苦使、發配其他寺院、還俗。
苦使就是勞動處罰，如抄寫經文、修繕佛像及佛殿、清掃寺院等。這種處罰保留了僧尼的僧籍，不將其逐出佛團。
發配其他寺院就是把僧尼逐出京畿內的寺院，發配至偏遠地區的寺院，並且限制其進入京畿地區。這種處罰是基於苦使刑罰期間又三次犯錯的僧尼。
還俗是最高的處罰。在律令制下的國家佛教之下，管度僧屬於特權階級。而僧尼被強制還俗，就是沒收其度牒、戒牒，剝奪僧尼身份，並且逐出僧團。
律令國家對僧尼進行嚴格的管制，是期待其起到「護國作用」。主要體現在舉行各種護國法會，尤其是對護國經典的宣講。護國經典歷經兩朝之後被確立為金光經。金光經和仁王經以及大般若經被並稱為護國三經。
護國法會主要是以講經和讀經為中心。讀經是指由僧尼出聲誦讀經文，不需要深入理解經文的釋義。而講經不同，不僅需要高僧大德將經文的教義傳達出來，而且還要有聽眾對其提出論義。聽眾的身份也不一般，都是由僧尼、天皇及皇室、公卿貴族等組成。
除讀經和講經之外，以悔過為中心的法會也是非常重要的。一般是由僧尼為代表，向神、佛、菩薩誠心懺悔，希望消弭自身罪障，以求國家風調雨順、五穀豐登。也有天皇作為悔過代表的例子。
除了各種護國法會，國家也有其他祭祀活動。比如修正會、御齋會、修二會、文殊會等等。律令制下的佛教法會一時盛行。
國家佛教的消亡
律令制下的國家佛教的產生、發展和消亡都跟律令體制息息相關。而隨著律令制走向瓦解，國家對僧尼、寺院的掌控逐漸下降，國家佛教也走向消亡。
10世紀初，僧尼統制秩序就已經開始瓦解。10世紀中葉，僧尼令就已經名存實亡。到了後期，僧尼紛紛脫離國家的管制，私度僧大量出現，國家也陷入了混亂，律令制也走向解體。
而這種情況也早有跡象。早在律令時代中期，寺院統制制度就已經出現鬆弛狀態。
除了僧尼之外，在律令時代末期，由於國家前後施入大量水田，加上土地私下買賣的存在，國家大寺成為壟斷大量田產莊園的大土地所有者。
律令制後期，各大寺為了維護寺產，紛紛建立起隸屬於本寺院的武裝部隊，即僧兵。僧兵的數量漸漸擴大，一些大寺甚至有數千僧兵。
人數的增多讓僧兵漸漸脫離了朝廷的控制，武力成為他們解決爭端的方式，社會也變得更加混亂。
到平安初期，光仁天皇和恆武天皇對當前的亂象進行整頓，但是隨著律令制的衰落，律令制下的國家佛教也隨之消亡。
參考資料：
日本律令制下的國家佛教研究—吉林大學
日本古代的國分寺與律令制國家—浙江工商大學