美國聯邦法官近日宣布中國學者胡安明無罪，稱美國政府沒能提供足夠證據證明胡安明教授在申請研究經費用於美國國家航空及太空總署(National Aeronautics and Space Administration, 簡稱NASA)一個項目時隱瞞了自己與中國的關係。這一判決展現了美國聯邦機構在試圖監督科學合作方面面臨的挑戰。美國政府聲稱中美科學合作正在提高中國的競爭力。
科學技術是第一生產力，也是極其重要的國家資源，在全球經濟一體化幾十年的發展過程中，科技創新已上升到國家安全和發展戰略的高度。科技實力和創新能力是事關國家安全、經濟發展和前途興衰的關鍵要素，各國在立法和政策層面上都積極努力推動科技創新和成果轉化。對於中美兩個科技大國來說，近年來更是將科技競爭力作為國家核心競爭力的體現。伴隨知識經濟時代的到來，基於知識創造和運用的科學技術得到飛速發展，世界各國都在增加科技創新投入，力圖通過科技競爭提升實現綜合國力的增強。在全球科技創新的版圖中，美國是科技實力最強的國家，中國是科技發展速度最快的國家。美國的科技創新實力處於總體領先地位；中國的科技發展飛速，是新興的科技大國，目前正致力於建設世界科技強國。大國之間的戰略競爭必然也是兩支科技創新力量的角逐較量。
2018年以來，中美貿易摩擦已不僅限於經貿領域的逆差，更直接激烈體現在科技領域競爭的具象化，而科技創新實力的較量是中美貿易爭端的本質，也是決定兩國國家安全和戰略競爭輸贏的關鍵因素。兩國都努力採取一切措施占據技術創新的制高點，維護自身科技安全。由此也相應引發了涉及智慧財產權、技術出口管制、人才交流合作、商業秘密保護等領域的一系列法律問題。中美兩國的學術界和實業界都圍繞熱點法律爭端和案例，結合政治、經濟、外交等多個角度進行研究。相較而言，一方面，我國對中美兩國戰略競爭中的科技安全法律問題的研究基本局限於法律文本和條約釋義，對該領域相關立法動態和司法判例缺乏追蹤和系統分析梳理；另一方面，我國實業界，尤其是跨國高科技公司面臨著具體產業困境、智慧財產權風險和科技人才自身安全等諸多法律問題，相關法律案例的實證分析以及訴訟應對策略也是亟須了解和借鑑的。
因此，無論是從國家科技發展尋求突破桎梏方面，還是從世界局勢穩定之角度，了解美國對華科技競爭的法律邏輯和實踐都是非常重要的，只有對美國在科技領域的法律手段和實踐適用具備更加全面和深入的了解，才能進一步保證中國在這場科技競爭中贏得主動。在中美貿易戰的背景下，美國司法和執法調查集中針對中國科技企業，中國高科技企業面臨的巨大的風險、損失和生存困境；美國科技領域的法律規定，如出口管制、貿易制裁、海外反腐等長臂管轄及相關案例；美國政府針對我國人才引進計劃的科研人員、華裔科學家的個人的執法調查、涉及經濟間諜和商業秘密等法律問題的案例分析研究。
本文從分析中美科技競爭中的相關法律問題入手，梳理整合美國的科技立法，以及中美貿易戰以來對華科技政策變化，研究中國科技企業和科研人員面臨的主要問題和安全困境，重點分析美國政府集中打擊中國高新技術企業的途徑，包括美國的實體清單和出口管制、反商業秘密盜竊；結合近期熱點案例，總結美國政府針對存在競爭關係的中國企業調查中的主要執法手段、調查流程，以及處理此類執法行動的實用技巧等；對中美科研合作中的科技人員安全風險防範、應訴策略以及中美科技合作的前景進行分析，提出對於大國戰略競爭中維護我國科技安全的基本策略和法律建議。
此外，基於中美兩國科技競爭力的現狀對比和趨勢研判，中國應該如何維護自身科技創新成果及轉化的安全？我們既需要借鑑美國和其他國家科技強國成功經驗，又要在競爭中立足自身、正視短板，堅持科技創新與制度創新雙輪驅動，加強對中美兩國戰略競爭中科技安全的法律問題研究，特別是對創新產業安全和科研安全的合法利益保護問題研究，這對我國科技發展速度和創新質量有機統一，突破關鍵核心技術、實現國家科技競爭力的持續穩步提高，具有創新的理論價值和實踐應用意義。
一、世界科技發展格局和多維特點
從當前的世界經濟格局來看，科技實力對於一個國家的綜合發展和國際地位有著關鍵性的影響，這也是當前美國進一步樹立「科技高牆」、利用政府行為對他國科技發展進行打壓、維護自身科技霸權的原因。知識經濟時代的到來，使科技在國家發展中的作用不斷加強，高技術產業逐漸成為國際競爭的主戰場、全球關注的核心焦點，美國對華科技打壓不會因為中國的克制而有所緩解，中美科技競爭已經呈現不可逆的趨勢[1]。根據華東師範大學全球創新發展研究院《中美科技競爭力評估報告（2019）》，美國目前仍然處於世界科技發展前沿領先地位，但中國科技力量的快速崛起正在深刻改變著世界科技版圖；兩國科技競爭力仍然存在較大差距，但中國科技競爭力處於加速提升階段，是世界重要科技創新力量。
當前，世界科技環境有以下三個特點：
第一，以5G為代表的通信技術成為了科技領域的前沿，民營企業成為科技發展的主要參與者。這樣的變化使原來的科技競爭不再限於傳統的軍事領域和國家安全領域，開始向社會經濟生活的各個領域延伸，在信息通信產業（ICT）方面的巨大優勢也是美國經濟發展和國際競爭的主要驅動因素。2019年，美國研發投入高達3480億歐元，其中信息通信技術產業生產和服務研發投入占比約為54.7%（見圖-1），信息通信技術服務研發增長率高達22.6%。2020年11月16日，美國國會兩黨合作發布政策研究報告《美國的科技競爭新戰略》（Meeting the China Challenge: ANew American Strategy for Technology Competition），將5G數字通信、人工智慧、基礎科學研究和生物技術作為美國政府發展的重點領域，提出美國科技競爭的新戰略[2]。為了維護美國的安全與競爭力，限制他國科技發展成為這一戰略的題中之義。截至2020年1月1日，全球5G標準專利申請數量為21,571件，中國占比達到33%(見圖-2)，是現有4G標準的1.5倍以上。5G標準必要專利中申請數量最多的企業是華為，占到15%[3]。中國在5G技術上的「領跑」優勢加深了美國對華警惕和擔憂。近些年，我國民營企業頻繁遭受美國的打壓和限制，華為、中興、字節跳動等都受到嚴重的衝擊[4]。
圖-1：2019年美國研發投入行業數據
資料來源：歐盟委員會（European Commission），《2020年版歐盟工業研發投資記分牌》（2020 EU Industrail Research and DevelopmentScoreboard，European Commission）報告。
圖-2：2019年5G標準必要專利聲明量各國占比情況
資料來源：德國專利數據公司IPlytics，《5G標準專利聲明的實情調查》。
第二，市場成為了決定科技競爭的關鍵。高新技術是典型的技術、人才、資本密集型行業，如果想要獲得成功，核心要素便是市場。目前，中美兩國之所以能夠在科技領域取得成功，其主要的因素也是在於市場。美國在許多高科技領域都占有壟斷地位，而中國有龐大的國內市場作為底牌。在經濟全球化的大背景下，任何一個科技企業想要發展、任何一個國家想要藉助市場發展科技，龐大的中國市場都是不可捨棄的。因此，中國企業即使遭受嚴重打壓也不會被徹底擊倒，美國公司也無法徹底放棄和孤立中國。
第三，中國科技實力的崛起和飛速提升。中國科技產業經過近20年來的不斷發展沉澱，科技企業國際實力不斷增強，科技創新能力快速提升。根據科技部發布的《全國科技經費投入統計公報》的數據顯示，2010～2019年，我國科技經費投入繼續保持增長態勢。2019年，我國研究與試驗發展(R&D)經費支出22143.6億元，比2018年增長12.5%。2018年，中國科技研發的投入[5]、科研人員數量、發明專利申請和授權數量均已經超過美國[6]。根據世界智慧財產權組織報告顯示，2020年全球專利申請量達到27.59萬件。其中，中國以68720件專利申請量排名全球第一，同比增長16.1%；排名第二的美國的專利申請量則為59230件[7]。人才是科技創新的第一資源，我國研發人員總量已連續6年穩居世界第一位，中國科研人員在國際期刊上發表論文的引用量也直線上升。在全球的市場競爭中，華為、中興、大疆等企業已經成為世界領先公司（見表-1），中國也與美國共同占據了絕大多數的科技市場份額，中美之間的科技實力差距逐漸縮小。
圖-3：2013～2018年中、美兩國研發投入額
資料來源：美國國家科學基金會(NSF),《2018年科學與工程指標》，https://ncses.nsf.gov/pubs/nsb20201。
表-1：2019年中國部分企業研發支出世界排名
資料來源：歐盟《2020年版歐盟工業研發投資記分牌》（2020 EU Industrail Research and DevelopmentScoreboard，European Commission）。
二、中美科技競爭的演進和邏輯成因
當前，中美之間的科技實力仍然存在明顯差距，美國無論是在傳統科技實力上還是新興科技實力上，都處於全球絕對領先地位。中國雖然在科技領域實現了一些進步，但是在短時間內難以撼動美國的領先地位，美國不斷升級對華科技產業的打壓和封鎖，遏制中國科研影響力，打擊中國科技發展，主要有以下三點原因：
第一，國際體系中兩國地位的變化。當前世界國際局勢正在發生深刻變化，美國在國際體系中主導權呈現鬆動態勢，而中國的綜合國力不斷上升，在全球經濟政治領域的參與度和影響力不斷提高，引起了美國對於國際力量格局變化的不安。為了遏制中國的綜合國家實力的發展速度，必須把事關國家安全和經濟發展的領域作為主要抓手。而科技產業和研發正是美國選擇的「支點」」，減緩中國最具競爭活力的科技產業發展速度和技術發展水平，限制新興大國的崛起。
第二，滿足美國國內政治和利益集團訴求。中國綜合國力不斷上升，對外積極實施「一帶一路」倡議等外交政策，使美國國內對華競爭的戰略聲音越來越多。美國政府、兩黨、政治精英階層以及主要利益集團在對華戰略認知上空前一致，認為中國已經成為美國未來最主要的威脅，美國國內已經自上而下形成了以競爭和限制為基調的對華政治態度。大選以來，各利益集團紛紛以對華強勢政策為競選策略，川普政府更是直接將制衡、打擊中國作為對華經貿政策、文化交流的主要目標，是美國霸權邏輯和遏制思維的重要體現。
第三，科技創新在國際政治中的地位不斷上升。以科技實力，尤其是新興科技實力為代表的新變量，正在深刻地影響世界局勢。科技創新能力是大國競爭的制高點，對經濟競爭力和國家安全至關重要。技術已經成為影響人類社會最重要的因素，會徹底改變國際體系和經濟分工，也將進一步促進國家之間的力量對比產生顛覆性變化[8]。經濟發展的未來取決於對新的經濟增長點的發掘和占領。隨著人工智慧、區塊鏈、5G、雲計算等高新技術的發展，必將在全球範圍內掀起一輪產業和科技革命，對人類的政治、安全、經濟產生巨大的影響。
且從科技發展國內環境來說，中國政府主導、市場參與的現代化科技發展機制已經成為美國科技競爭的重大威脅。中國在新興科技領域已經取得了眾多的成就，也湧現了一批國際知名的企業，中國已經成為世界科技競爭的主要力量。中國製造已經成為美國經濟社會發展重要的對手，美國對中國的高技術產品貿易逆差占到總貿易逆差的40%左右。根據國際半導體協會的預測，中國半導體設備2020年銷售額為173億美元（見圖-4）。2020年，中國經濟總量會達到美國的71%，這是日本和俄羅斯都不曾在歷史上達到的，這個數據使得中國成為美國不敢忽視的對手。
圖-4：2010～2019年中國半導體設備銷售額（單位：億元）
資料來源：國際半導體協會。
中國已被美國視為科技領域的戰略競爭對手，為了保護美國的科技領先地位，對中國進行全方位的科技封鎖和打擊已經成為美國政府和社會的一個共識[9]。2017年起，川普政府以「美國優先」「國家安全」等理由推行單邊主義和經濟霸權主義，對華技術轉讓、高科技發展挑起一系列摩擦和矛盾。美國正在泛化國家安全，打破中國供應鏈，同時試圖加緊聯盟，在經貿領域、高科技領域、核心產業鏈環節加快對華脫鉤進程，試圖將中國實質性邊緣化，實現對新興經濟體經濟發展和科技進步的防範打擊，在新一輪科技革命和產業革命中搶占價值鏈主導權[10]。
三、美國開啟對華科技競爭的法律武器庫
隨著中美經貿摩擦逐漸由貿易衝突向科技博弈演化，中美科技競爭升級不可避免，為了保證美國的科技領先，對中國造成有效打擊，美國利用其長期科技封鎖實踐經驗，憑藉成熟的立法、司法和執法體系，占據「道德制高點」上祭出法律武器庫中各種式樣的罪名和手段，對中國科技產業和科研人員進行打壓和清查，殺傷效果之強、影響範圍之廣，往往使我國科技企業和科學家猝不及防、處境艱難。如何加強科技企業風險防範和訴訟應對以及對涉華科研人員的安全保障，是我國科技界和法律界面臨的當務之急，也是本文研究的重點。
第一、出口管制和實體清單制度。美國在「二戰」期間發明的出口管制制度，是為了防止敵國竊取美國的技術與產品。經過多年發展和運用，時至今日，出口管制已經成為當前對中國進行科技封鎖的重要武器[11]。中國多個企業被美國列入出口管制「實體清單」中，無法從美國獲得有價值的技術、產品等，被美國所主導的市場機制、供應鏈、創新體系所排斥，其最著名的代表就是「華為」「中興」事件[12]。高科技企業是中美科技角力的重要主體，美國不僅嚴厲制裁了福建晉華、中興通訊、華為等中國科技領軍企業，還高舉國家安全大旗，不擇手段企圖將中國在全球市場的領先企業趕出美國及西方盟國市場。貿易戰以來，美國採取種種手段限制阻斷中美科技交流，試圖引導中美科技走向「脫鉤」。美國政府在出口管制上不斷調整、頻出新招，對晶片等中國戰略新興產業發展實現有針對性的長期打壓。
第二、外資審查和市場准入制度。2018年，美國政府實行了對於外資審查的立法改革，加大了對中國的投資審查力度，涉及晶片、網際網路、通信等領域的中國投資都受到了美國政府的嚴格干預和極大限制，對中國企業的發展造成重大不利影響。同時，美國市場對於中國高科技產品採取限制禁止的不公平貿易措施，在全球最重要市場對於中國企業採取限制封閉狀態時，中國高科技產品海外發展網絡布局受到影響，科技創新和發展空間受到限制和擠壓[13]。「新冠疫情」期間，美國還推行自己的外資審查制度，散布「中國將借疫情收購別國戰略資產」的「中國資本威脅論」，鼓動盟國警惕並遏制中國海外投資，引發多國紛紛強化中資投資審查。包括法國、英國、德國在內的多個歐洲國家以及加拿大、澳大利亞等，紛紛加強對中國企業投資合作的審查力度，擴大科技投資審查的範圍，中國國際投資和技術進出口環境進一步惡化。
第三、經濟間諜和商業秘密的安全審查制度。高新領域屬於人才密集型領域，人才是科技行業發展的核心。美國為了保護本國先進科學技術，限制中美兩國的科技人才教育與交流，通過簽證、威脅、恐嚇、誘捕等方式，阻礙中國科技人才在美參加國際會議、進行國際科研合作。美國政府減少赴美簽證，限制中美科技交流，對涉華科學家採取歧視、指控等手段，迫使大學或者科研機構排擠華人學者和中國項目。美國司法部啟動「中國行動計劃」（China Initiative）對華人科研人員甚至與中國合作的美國頂級科學家頻施高壓，通過各種法律手段啟動調查並嚴厲處罰，嚴防和壓制「中國影響力」滲透美國高校和研究機構。由此導致中美科研和教育合作環境急劇惡化，中美高端科技人才流動嚴重阻滯，有關研究機構和科研人員噤若寒蟬。
第四、針對智慧財產權侵權的「337調查」。隨著智慧財產權在全球貿易中的戰略地位迅速上升，其進而成為中美科技競爭日趨激烈的標誌。美國針對進口產品的「337調查」在實踐中主要針對涉嫌侵犯美國專利權和商標權、著作權等智慧財產權的行為。其中，針對中國企業的調查占了近40%，尤其針對科技領域專利含金量高的企業產品頻繁實施「337調查」並採取制裁措施[14]。由於此項調查具有立案門檻低、案件進展快、處罰手段嚴以及應對成本高等特點，特別是針對專利權利主張數目多、技術事項複雜的案件，應訴費用可達上百萬美元，如果企業想要達成和解，需要被迫支付高額的專利許可費。此外，由於「337調查」沒有確定的救濟期限，處罰措施可以一直執行到美國國際貿易委員會（ITC）認為專利侵權的情形消失為止。因此，「337調查」經常成為美國限制和打擊中國科技企業和專利產品的慣用手段。
由此可見，美國對中國的科技競爭和遏制戰略不會因為政府更迭或黨派之爭而延緩或降維，其進行科技封鎖限制的主要方式是依靠成熟而又龐大的美國法律體系，舉全政府之力對中國科技企業和人才進行封鎖和打壓。因此，必須深入了解、研究美國的科技法律的選擇、適用和執行，正確研判中美科技競爭的發展動態，才能在這場中美科技博弈中取得先機。
四、大國戰略競爭下的中國科技發展展望
雖然美國對中國發動了猛烈的科技封鎖和限制，對我國科技發展的核心要素如市場、人才、供應鏈等實行全方位打擊，但是美國政府遏制中國科技發展的政策願景很難實現，美國對其他國家的成功打壓經驗並不會在中國重演。美國在與日本、歐洲的高科技競爭中發展出了一整套法律手段和執法機制，積累了豐富的行動經驗。美國逼迫日本簽署「廣場協議」，並且發動「晶片戰爭」，使日本追趕美國的發展勢頭被攔腰打斷。法國曾經是美國高科技競爭的主要對手國家，也成為了「受到美國外資審查最多的國家」，多家法國企業受到美國的打壓。美國希望藉助相同手段再次遏制中國的發展，這一願望註定不可能實現。
首先，中美之間已經在多個領域形成了緊密的相互依賴，任何一方不可能強行剝離中美之間複雜、多層次的合作和聯繫。產業鏈和創新鏈複雜交織，阻斷中美創新鏈協作體系，將進一步傷害中美經濟。其次，對華科技遏制實際造成美國高科技產品的市場縮減，需求側的反饋不足將進一步加劇美國的實力衰落，嚴重損害美國在高科技領域的競爭力。中國市場對於全球科技、經濟發展具有重要作用，美國通過全政府手段對中國進行打壓，其成本是巨大的，將對美國自身的科技和經濟社會發展產生重大的阻礙性影響[15]。
中美科技競爭下科技企業面臨斷供停產危機、人才交流合作停擺，中國科技發展的外部環境艱澀晦暗，對於中國科學技術發展產生了很大的負面影響。但其本身也是巨大科技發展機遇期。中國正處於技術創新疊代的重要時間節點，美方對我科技限制和封鎖使得中國科技產業明白「自主智慧財產權的中國創造」勢在必行，國內供應商自主創新意識空前高漲；政府加大對於產業布局和科研支持的投入，進一步實現自主可控的科技生態鏈，贏得下一個經濟增長制高點。
中美科技競爭的背後是科技軟實力的競爭，包括創新機制、法治環境、產學研連攜模式等內容。未來美國恐將繼續構築科技限制的高牆，圍剿中國科技企業、人才和產業發展，綜合利用各種法律手段擾亂中國科技發展的步伐，我國科技安全、產業發展，將面臨諸多新的風險因素，對中國經濟技術長遠發展構成現實威脅和挑戰。我們應當正視和深入研究美國科技新政策,深刻領會當前我國面臨的國際競爭環境；保持戰略定力，立足底線思維，構建完善的國家科技安全戰略體系；立足自主創新，加快構建現代化科技創新治理體系，提高科技創新效率，以自我發展突破美方限制之牆；同時，也要堅定地深入開放合作，與更多國家構建互利共贏的科技合作夥伴關係，為世界經濟科技發展做出中國貢獻[16]。
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轉自丨道瓊風險合規
作者丨郝敏
編輯丨鄭實
研究所簡介
國際技術經濟研究所（IITE）成立於1985年11月，是隸屬於國務院發展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發展中的重大政策性、戰略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發展態勢，為中央和有關部委提供決策諮詢服務。「全球技術地圖」為國際技術經濟研究所官方微信帳號，致力於向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創新洞見。
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