一、引言
新年伊始，上海市公安局靜安分局的一則「警情通報」引發了民眾乃至法律界人士的廣泛討論。除了案件人的特殊身份之外，更重要的是通報一句「現因王某某等四人對公安機關作出的行政處罰決定提請行政複議，公安機關依法對王某某等四人暫緩執行行政拘留。」這似乎與人們心中一直以來認為的「行政複議不停止執行行政處罰」的觀點相悖。
《行政處罰法》第73條第1款規定，「當事人對行政處罰決定不服，申請行政複議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。」
二、王某某等被決定暫緩執行行政拘留處罰的法律分析
不過《行政處罰法》第73條第2款也規定，「當事人對限制人身自由的行政處罰決定不服，申請行政複議或者提起行政訴訟的，可以向作出決定的機關提出暫緩執行申請。符合法律規定情形的，應當暫緩執行。」
北京大學法學博士、中國政法大學法學院教授趙宏教授發表《王某某為什麼可以行政拘留暫緩執行？》[1]一文指出，關於行政拘留暫緩執行最直接、具體的依據、也即上述《行政處罰法》第73條第二款所指的「符合法律規定情形」的條款，乃《治安管理處罰法》第107條。
《治安管理處罰法》第107條規定，「被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政複議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執行。」
結合上述規定，行政拘留的處罰決定暫緩執行的要件有四：一是被處罰人已申請行政複議、提起行政訴訟；二是被處罰人向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請；三是公安機關認為暫緩執行行政拘留不致發生社會危險；四是被處罰人或者其近親屬提供合法擔保人或交納保證金。
上海警方在通報中僅指出王某某等四人已提請行政複議。從使得通報內容，更完整、更令人信服的層面來看，公安機關還應明確三點：被處罰人已向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請、且公安機關認為暫緩拘留王某某等四人不致發生社會危險、以及被處罰人已提出擔保或交納保證金，方才符合法律規定暫緩執行的完整要件。如再能進一步明確係依據《治安管理處罰法》第107條作出該決定，則更具有公信力，也更能減少公眾對於特定人士特殊處理的懷疑、獲得大眾的信服。
三、《治安管理處罰法》第107條的行政適用及司法認定情況
既然《治安管理處罰法》中明確規定了暫緩執行的程序要件，且該條由來已久（2005年發布《治安管理處罰法》廢止《治安管理處罰條例》時即設立該條），為何該條在實踐中較為少用呢？
趙宏教授在《王某某為什麼可以行政拘留暫緩執行？》一文中列出了三大理由，一是《治安管理處罰法》第107條規定的四項要件本身較為嚴格，二是公安機關在認定「暫緩執行行政拘留不致發生社會危險」上本身具有較大的裁量空間，三是在作出行政處罰決定時未向被處罰人告知具有該申請暫緩行政處罰的權利。治安管理中存有「應拘盡拘」治安處罰傾向，行政拘留暫緩執行規定的落實也就少之又少了。
司法實務中，已有多起因被處罰人不滿公安機關未予以暫緩執行行政拘留處罰決定而產生的行政訴訟案。經初步檢索，筆者發現易產生爭議的焦點在於被處罰人是否已提出暫緩執行的申請，以及暫緩執行是否不致發生社會危險性。
從《治安管理處罰法》第107條中「被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政複議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。……」之規定可以看出，申請行政複議或提起行政訴訟的申請暫緩執行行政拘留的前提，且暫緩執行行政拘留是一個依申請的行政行為，而非公安機關主動去裁量是否應予暫緩執行的行為。此外，該申請需由被處罰人自行提出，不得由親屬或近親屬代為提出；但如公安機關在作出行政拘留時未告知該項規定，有可能被處罰人自身都不知道享有該項權利；且被處罰人被決定行政拘留的，將由作出決定的公安機關送達拘留所執行，可能也沒有無法有效提出暫緩執行行政拘留的申請。
而從公開可查的行政案件中，可看出有若干案例是因被處罰人未證明已提出暫緩執行行政拘留的申請，被法院駁回關於撤銷行政處罰決定的訴訟請求。也即，從訴訟角度而言，被處罰人不僅要主動申請暫緩執行，更重要的是保留相應的已提出申請的證據材料。
如北京市東城區人民法院（2021）京0101行初41號「張燕英與北京市公安局等其他一審行政判決書」中，法院指出「本案中，原告張燕英認為其提出過申請暫緩執行的申請，但被告未對其進行暫緩執行違反法律規定。對此，本院認為，原告張燕英並未提出證據表明其曾經提起過暫緩執行的申請，被告通州公安分局亦否認曾經收到過暫緩執行的申請。同時，是否同意暫緩執行屬於公安機關酌定考量的情節，故通州公安分局並未違反法律規定。」
再如江蘇省泰州市中級人民法院（2020）蘇12行終253號「金莉與泰州市公安局海陵分局行政處罰二審行政判決書」中，法院認為「根據本案查明的事實結合案件雙方當事人向本院提交的證據，無法證明金莉曾向泰州市公安局海陵分局提出過暫緩執行的申請。且根據金莉庭審陳述，在被上訴人泰州市公安局海陵分局宣讀完處罰決定書後，金莉系以需要面見律師和家人為由申請暫緩執行。面見律師和家人並非申請暫緩執行的法定條件。」
國務院頒布的《拘留所條例》（國務院令第614號）第二十九條規定，「被拘留人提出舉報、控告、申請行政複議，提起行政訴訟或者申請暫緩執行拘留的，拘留所應當在24小時內將有關材料轉送有關機關，不得檢查或者扣押。」拘留所和公安機關也應當正視並重視被處罰人提出的暫緩執行行政拘留的申請，及時收取作為案卷予以保留。
對於「暫緩執行是否不致發生社會危險性」這一要件，則更多的是以公安機關的裁量認定為準，法院極少在該點上與公安機關作出不同意見。
《公安機關辦理行政案件程序規定》第198條列舉的不宜暫緩執行行政拘留的情形包括：「（一）暫緩執行行政拘留後可能逃跑的；（二）有其他違法犯罪嫌疑，正在被調查或者偵查的；（三）不宜暫緩執行行政拘留的其他情形」。根據本條以及上述相關法律條文，可看出公安機關在決定是否暫緩執行行政拘留事宜上，具有相當的行政裁量權。
具體到實務中，有因被處罰人在公共場所毆打他人而不予暫緩執行行政拘留。如遼寧省本溪市平山區人民法院（2019）遼0502行初46號「朱雲鳳與本溪市公安局橋北工業園分局公安行政管理：治安管理（治安）一審行政判決書」，判決書中摘錄了被告本溪市公安局橋北工業園分局認為不予暫緩執行的理由，「在本案件中違法人司昌海在公共場所毆打他人，我局認為該人不符合暫緩執行行政拘留不致發生社會危險的條件，故未批准司昌海提出的暫緩執行行政拘留申請。」
有因連續損毀財物、毆打他人而不予暫緩執行行政拘留。如四川省宜賓市翠屏區人民法院（2016）川1502行初73號「劉運林訴宜賓市公安局翠屏區分局作出的不予暫緩執行行政拘留決定案一審行政判決書」中，法院認為「判斷被處罰人是否是會發生社會危險，主要考慮被處罰人違反治安管理的性質、社會危害等因素。被告經過審查，認為原告連續了實施故意損毀公私財物和毆打他人的暴力行為，存在社會危險性，其作出的判斷符合上述治安管理處罰法和辦理行政案件程序的規定，並無不當。」
從上述案例可看出，被處罰人實施的違反治安管理行為的情節、嚴重程度、惡劣程度也是衡量暫緩執行是否不致發生社會危險性的重要考量因素。在本案開頭提到的王某某案中，警情通報中披露該打人事件系因被處罰人誤以為他人在對其拍照所致，非蓄意而為，這也可能是公安機關作出暫緩執行的原因。
四、小結
如上文所述，由於各種原因《治安管理處罰法》第107條在實踐中多有沉睡。不過隨著王某某案的發生引發的公眾討論，但願有更多的人知曉這一條、也希望公安機關在作出行政拘留的行政處罰決定時向被處罰人告知其享有暫緩執行的權利（尤其是法律已明確規定行政機關應當告知當事人依法享有的權利）[2]。正如羅翔教授所希望的，「所以我們也希望這個案件能夠成為一個標誌性的事件，能夠普惠於所有人。無論誰，只要不是大錯大罪，都能夠『少拘慎拘』，少捕慎訴慎押。作為法律學者，囹圄空虛是我們一直以來的追求。」[3]
尾注
[1]趙宏：《王某某為什麼可以行政拘留暫緩執行？》，刊載於微信公眾號「中國民商法律網」，發表於2023年1月15日。
[2]《治安管理處罰法》第94條第一款，「公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據，並告知違反治安管理行為人依法享有的權利。」
《行政處罰法》第44條，「行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，並告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。」
[3]羅翔：《何為「暫緩拘留」？希望該事件能推動中國法治前進一小步》，刊載於微信公眾號「羅翔說刑法」，發表於2023年1月16日。