印太小多邊主義對東協的制度性挑戰
作者：Hoang Thi Ha，新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所區域戰略與政治研究項目高級研究員兼聯合協調員。
來源：Hoang Thi Ha, 「Understanding the Institutional Challenge of Indo-Pacific Minilaterals to ASEAN,」Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol. 44, No. 1, 2022, pp. 1-30.
導讀
本文關注東南亞多層級的地區架構及其相互競爭，重點分析了美國及其盟友夥伴推行印太小多邊主義對於東協的制度性挑戰，並探討了東協內部在應對不斷變化的權力格局方面的戰略差異以及未來東協中心地位可能的演變方向。作者認為，美國主導的印太小多邊主義將給東協帶來三重製度性挑戰：第一，美國及其盟友夥伴鞏固了硬制衡從而減少了其對東協規範影響力的依賴。第二，這些國家在取得切實成果和有效應對地區安全挑戰方面擁有比東協更好的前景。第三，它們加劇了東協內部在面臨大國競爭時原有的戰略不一致性。作者指出，東協中心地位在未來可能會被逐漸削弱。本文有助於理解東南亞地區的制度格局及其演變趨勢，為不同類型多邊主義機制的互動提供思考，也有利於考察東南亞國家在大國戰略競爭中的定位。但作者在舉例時對於小多邊主義與常規多邊主義區別的闡述不夠明晰，也啟發讀者需在寬泛定義下根據不同多邊主義機制的特點進行定義與分類。
近年來，小多邊主義這一成員範圍更小且有針對性的多邊主義形式在全球治理體系中和印太地區日益突出。小多邊主義被寬泛定義為在特定功能領域由一小群國家組成的利益一致和行動協調的非正式與靈活聯盟。小多邊主義可以根據區域和議題背景產生多種變化。在亞洲，以2017年恢復的美日印澳之間的四方安全對話（QUAD）為開端，美國領導的小多邊聯盟建設變得愈發激烈。美國對小多邊主義的投入是川普和拜登政府之間的重要戰略延續。在本文中，「印太小多邊」（Indo-Pacific minilaterals）一詞用於描述這些以大國為中心且主要由美國領導的多邊集團。
美國及其盟友夥伴之間建立小多邊聯盟的力度再度引發了人們對「東協+」機制的相關性以及東協對其在地區架構中核心作用的主張的擔憂。「東協中心地位」一詞的定義不明確，因此成為許多辯論的主題。幾十年來，東協成員國對「東協中心地位」的肯定與其他努力建設相互競爭和平行機制的國家對其的質疑一樣多。作者認為，以大國為中心的小多邊機制的擴散，是這些長期爭論的延伸與加劇。
挑戰與補充東協多邊主義：一條老路
在東南亞和更廣泛的印太地區，冷戰後的區域架構通常被認為有兩個關鍵基礎，即東協主導的多邊機制和美國主導的雙邊聯盟。然而，這種描述並未完全捕捉到地區秩序的內在複雜性。實際上，這是一種多層級的多邊架構，且東協在其間的價值不在於在機制層面擁有一定地位，而在於它能夠將存在分歧的各類力量聯繫起來，區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）就是一個很好的例子。但東協的號召力正在減弱，且機制建設在亞洲通常是一個擁擠的領域，所謂的「東協中心地位」不斷受到包括東協成員國自己在內和域外大國發起的其他機制的挑戰與補充。
東協以外的次區域合作和區域內多邊倡議
從歷史上看，自東協成立以來，區域內的小多邊合作一直與東協共存。從地理位置上看，東協成員國在海陸領域的安全重點和發展需求不同，因此需要不同形式、層次的安全和經濟關係。成員國面臨的傳統與非傳統挑戰的多樣性導致僅涉及某些東南亞國家的各種次區域小多邊機制的建立，如馬來西亞、印尼、新加坡和泰國參與的馬六甲海峽巡邏（Malacca Straits Patrols, MSP）等。這些次區域機制獨立於東協進程而存在，但並不一定會挑戰東協的召集作用。儘管強調維護東協中心地位的必要性，東協成員國敏銳地意識到該組織的結構性限制及其應對眾多地區挑戰的有限的資源和戰略帶寬。作者認為，當東協層面的解決方案既不可行也不實際時，小多邊路徑為東協成員國提供了一種可能性。
域外大國的制度建設倡議
儘管參與了東協主導的機制，並表達了對「東協中心地位」的支持，但是一些對話夥伴尤其是美國及其西方盟友，對東協地區主義一直表現出矛盾態度。其功利主義和法律主義的方法不適合東協集團薄弱的制度主義。由於東協機制改革的有限性和中國崛起預示的未來地區秩序的變化，這些國家開始關注非東協機制的小多邊主義。
東協與域外大國的許多制度建設倡議共存並相互作用，並同時對其表現出焦慮。例如，東協接受了CPTPP與RCEP這兩個貿易集團，以包容性方式推進與域外大國的經濟一體化。但東協並不支持旨在建立一個與東協主導的機制直接競爭的總體外交共同體的倡議，如澳大利亞提出的「亞太共同體」。簡言之，面臨由外部大國發起的各類機制所構成的制度性挑戰，是東協主導的多邊主義的一個特點。
印太小多邊主義對東協的制度性挑戰
以大國為中心的小多邊機制的擴散，如四方安全對話和美英澳三邊安全夥伴關係（AUKUS），是上述局勢的延伸。這些聯盟的出現標誌著地區秩序的巨大變化，因為其與中美戰略競爭背景下「印太」概念的出現有關。儘管全球和次區域層面的其他小多邊機制涉及各種各樣的問題領域，但印太小多邊機制「似乎是為實現特定地緣戰略目標而設立的」。
作者認為，印太地區小多邊主義的首要驅動力是該地區正在展開的權力轉移，第二個驅動因素則是該地區其他大國和中等強國的密度與分量及其與美國在應對中國崛起時的戰略趨同。而東南亞國家並非這些小多邊機制的主要候選國，因為其默認立場是不選邊站隊，也無法或不願提供小多邊協議中所要求的經濟、軍事和科技能力。因此，在可預見的未來，這些小多邊機制將保持以大國為中心和排他的特點。與中國的戰略競爭使美國及其盟友將政策選擇轉向小多邊主義，但這反過來加劇了這些國家與東協機制的結構性限制之間預先就存在的緊張關係，也加深了東協內部的戰略不一致。
權力制衡VS規範說服
四方安全對話和美英澳三邊安全夥伴關係標誌著美國及其印太夥伴加強了與中國交往時權力平衡的做法。為此，美國正尋求將其廣泛的聯盟和夥伴關係轉變為網絡化的安全架構。日本、印度、澳大利亞等國響應了這種重新轉向硬實力制衡的做法。以大國為中心的小多邊主義還表現為美國與其印太夥伴之間聯合海軍演習的強度和頻率的增加。小多邊主義的趨勢表明，美國等國在實質性方面減少了對東協主導機制的依賴與投資，且僅憑東協的規範「壓艙石」並不能保證所謂基於規則的地區秩序，因此「東協中心地位」對這些國家戰略議程的價值也在逐漸消失。
結果導向VS過程導向
作者指出，將印太地區小多邊聯盟和基礎更廣泛的多邊主義機制區分開來的「以結果為導向」的標準，更多的是一種假設而非已被證實的事實。但這一假設似乎構成了這些國家建立小多邊機制的基本理由，即應對東協在提供切實成果和有效應對安全挑戰方面長期存在的結構性限制。東協主導的機制往往進展緩慢且通過「過程」衡量「進展」，而這種「以過程為導向」的方法已經達到了飽和點——創造更多「過程」無法帶來有意義的進展和預期影響。
東協領導的進程緩慢的多邊主義和一些大國尤其是美國等主張的西方式功利主義路徑之間的緊張關係並不鮮見，四方安全對話和美英澳三邊安全夥伴關係就代表了美國及其盟友長期以來對東協地區主義的矛盾心理。為推進其戰略目標，美國及其盟友夥伴多傾向於投資小多邊聯盟而非東協機制。
不一致的東南亞
東南亞國家對印太地區小多邊集團的反應暴露並加劇了東協內部在如何更好地應對不斷變化的權力聯盟方面存在的戰略不一致性。例如，東協內部對四方安全對話和美英澳三邊安全夥伴關係的戰略價值及其給國家利益和地區安全帶來的風險持有相當不同的看法。
從歷史上看，印尼和馬來西亞是東協中最擔心捲入域外力量競爭的兩個國家，這體現為其1972年倡導的東南亞「和平、自由和中立區」（ZOPFAN）。同時，鑑於與美國的長期安全關係，菲律賓和新加坡對美國在該地區的軍事存在具有戰略舒適感。越南也積極與其他域外大國接觸，以制衡中國。由於成員國之間缺乏共同的戰略願景，東協內部的這種分裂和兩極分化狀態預計將隨著該地區地緣政治緊張局勢的加劇而加深。
支持東協中心地位：空談還是實幹？
四方安全對話成員不斷重申支持東協中心地位，並尋求將各自的印太戰略與「東協印太展望」（AOIP）對接。許多評論人士認為這只是「口惠」，但這無益於解釋為什麼所有這些大國都格外小心地強調其對於在印太戰略中支持東協中心地位的承諾。作者總結，這些大國這樣做是出於對東南亞在印太地區戰略價值的務實考量，畢竟東協仍是東南亞國家發揮能動性和捍衛自身利益的主要區域平台。美國及其盟友夥伴強調「東協中心地位」的另一個理由在於制衡中國，擴大美國在關鍵地區問題上的發言權，並塑造有利於自身的地區敘事。換言之，與東協的接觸主要不是為了取得「具體成果」或尋求地區問題的「有效解決方案」，而是為了保持美國對地區機制、外交和敘事的參與和影響。
即使美國等國亟需投資於自己的排他性小多邊集團，與東協接觸仍是其印太戰略的一個組成部分。在它們看來，小多邊機制和東協主導的機制都是其外交工具箱中的「互補機制」。但這也意味著東協被視為大國爭奪地區影響力的工具，而非在塑造地區秩序方面擁有自己聲音和分量的參與者。作者認為，在正在展開的印太棋盤上，將出現一種新形勢，即東南亞各國的戰略價值將更為突出，但東協機制可能會退讓到不那麼重要的位置。
詞彙積累
小多邊主義
Minilateralism
東協中心地位
ASEAN Centrality
四方安全對話
Quadrilateral Security Dialogue, QUAD
美英澳三邊安全夥伴關係
AUKUS
和平、自由和中立區
Zone of Peace，Freedom and Neutrality, ZOPFAN
東協印太展望
ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP
譯者：陳思涵，國政學人編譯員，復旦大學國際關係與公共事務學院碩士研究生。
校對 | 楊溢文 陳禮
審核 | 施榕
排版 | 宋文鈺
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